ARGUMENTOS CONSTITUCIONALES EN TORNO AL FINANCIAMIENTO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN PÚBLICA UNIVERSITARIA

a. Introducción:

En los últimos meses se ha desatado un conflicto a raíz del recorte presupuestario que el Gobierno Nacional ha realizado respecto a las partidas destinadas a todas las universidades públicas del país.

Precisamente, según un informe publicado por la  Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)^[1], el cual debe ser entendido en un contexto de reconducción del presupuesto del año 2023, las partidas presupuestarias asignadas a la educación pública universitaria, se ubican en su nivel más bajo desde el año 1997. Mediante una lectura más precisa, para este año el presupuesto asignado al Programa Desarrollo de la Educación Superior (principal programa universitario) es un 72% más bajo en comparación con el año anterior.

En este escenario, como primera medida el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Capital Humano, había anunciado a mediados del mes de abril un aumento del 70% sólo para gastos de funcionamiento y que dicha partida representaría solamente el cinco porciento (5%) del presupuesto prorrogado- es decir reconducido- total de las universidades. En efecto, el ochenta y cuatro coma cinco por ciento (84,5%) correspondería a los salarios, principal foco del conflicto presupuestario^[2].

La insuficiencia detallada devino en la masiva Marcha Federal Universitaria del día veintitrés (23) de abril que convocó a alrededor de un millón (1.000.000) de personas en la Plaza de Mayo^[3].

El impacto de dicho evento político social llevó a que, primero respecto de la Universidad de Buenos Aires (UBA)^[4], y luego con relación a una parte de las demás universidades públicas de todo el país^[5], ello durante el mes de mayo de 2024, el Gobierno Nacional oficializara un aumento para los programas que componen la partida presupuestaria destinada al derecho a una educación pública universitaria.

No obstante, el conflicto se reavivó luego que la Universidad Nacional de la Plata anunciara medidas de fuerza ^[6]. Seguidamente, el Frente Sindical de Universidades Nacionales anunció 72 horas de visibilización del conflicto universitario en todo el país, ello también durante el mes de junio^[7].

Ya durante el mes de julio, el Consejo Superior de la UBA declaró la emergencia en materia salarial de todos/as los/as trabajadores/as, docentes y no docentes de la Universidad, en todas sus funciones, incluyendo profesionales de la salud y las tareas vinculadas a investigación y extensión universitaria, y también su apoyo permanente a los/as trabajadores/as^[8]. Además, la Universidad Nacional de Córdoba siguió una misma tesitura^[9].

b. ¿Qué debe entenderse por reconducción en materia presupuestaria?

La reconducción en materia presupuestaria supone la utilización del presupuesto del año anterior para llevar adelante la administración del país en el año siguiente. Resulta un mecanismo que evacúa el principio reserva de ley que rige en la materia (artículo 75 inciso 8 de la Constitución Nacional) por cuanto todos los años el Congreso Nacional debe aprobar la ley de presupuesto de gastos y recursos para el año vigente.

Este procedimiento se encuentra regulado en el artículo 27 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24156 (en adelante LAF); ello en los siguientes términos: “ARTÍCULO 27.- Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados: 1.- En los presupuestos de recursos: a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente; b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito‚ público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas; c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización; d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio; e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio. 2. En los presupuestos de gastos: a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos; b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales; c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores”.

De este modo, aquello que propone la norma es eliminar recursos ya recaudados y hacer a un lado aquellas partidas que ya fueron devengadas y por ende el crédito presupuestario asignado para dicho gasto ya se encuentra en vías de ejecución al tornarse exigible.  No debe tampoco olvidarse que quien tiene la función legal y constitucional de esta reconducción y/o reasignación presupuestaria es la Jefatura de Gabinete de Ministros en tanto le corresponde “Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional” (cfme. artículo 100 inciso 7 de la Constitución Nacional).

Además, es el decreto N° 88/2023 el que atribuyó la mencionada labor al por entonces Jefe de Gabinete de Ministros Nicolás Posse. En efecto, según el artículo 2 de la norma se instruye “(…) al Jefe de Gabinete de Ministros a adecuar, oportunamente, el presupuesto que se prorroga mediante el artículo 1° del presente decreto con el fin de dar cumplimiento a los incisos 1 y 2 del artículo 27 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N° 24.156 y sus modificatorias”.

Por último, debe destacarse que las facultades que le son otorgadas a la Jefatura de Gabinete de Ministros pueden conllevar a un ejercicio discrecional que atente con los principios que deben regir la ejecución del gasto público. Precisamente, el artículo 75 inciso 8 de la Constitución Nacional remite al inciso 2 del mismo artículo que refiere a la necesidad de sancionar una nueva ley de coparticipación federal de recursos fiscales. Allí se hace mención al principio de equidad, solidaridad, al logro de un grado equivalente de desarrollo e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Es así que debe interpretarse que la ejecución presupuestaria o bien del gasto público debe ser razonable (artículo 28 de la Constitución Nacional)^[10]. En un mismo razonamiento, ante la ausencia de sanción de una nueva ley de presupuesto, pierde fuerza vinculante lo normado en el artículo 37 de la LAF en cuanto a los límites que la Jefatura de Gabinete de Ministros tiene para asignar y ejecutar partidas dentro de lo ya aprobado por el Congreso Nacional^[11].

c. Fundamentos constitucionales en torno al financiamiento del derecho a la educación universitaria:

En un primer acercamiento, no puede soslayarse la cláusula contenida en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional el cual dispone que corresponde al Congreso, en lo que aquí interesa, “(…) sancionar leyes que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”.

La operatividad de dicha norma requiere de financiamiento adecuado. Según el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)- el cual tiene jerarquía constitucional para nuestra Nación- establece en miras al cumplimiento de todos los derechos contenidos en el pacto que los Estados Partes “(…) se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (el resaltado no pertenece al original). Y es asimismo el artículo 13 el que consagra el derecho a la educación pública universitaria y/o superior^[12].

Entonces, el Estado Argentino se ha comprometido en el derecho internacional a garantizar con financiamiento adecuado y disponible el acceso al derecho a una educación universitaria y gratuita. Debe promoverse a un acceso igualitario y razonable para el ejercicio de este derecho de la mano del financiamiento de políticas públicas. Además, tal como se sostuvo previamente, en nuestro plano constitucional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 75 inciso 22, la lectura conjunta de los artículos 75 inciso 8 e inciso 2- tercer párrafo- permite concluir en una ejecución presupuestaria razonable (artículo 28 de la Constitución Nacional) que permite el ejercicio efectivo del derecho que se analiza.

En una órbita jurisprudencial, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) ha desarrollado en un caso análogo una presunción-que admite prueba en contrario- relativa a que frente a la ausencia de financiamiento de manera palmaria y evidente, el Estado Nacional no se encontraría cumpliendo con la exigencia del artículo 2.1 del PIDESC. No obstante, señala el Ministro Enrique Santiago Petracchi en su voto concurrente que “(…) la presunción señalada simplemente implica que, para atribuir la falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, es el Estado quien debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo por satisfacer sus deberes, y no el afectado que ve sus derechos insatisfechos”^[13] de forma que por una cuestión relativa a la dinámica probatoria, es el Estado Nacional el que tiene la información presupuestaria respecto a la ejecución de ciertos derechos como en el caso el de la educación universitaria y gratuita.

A mi juicio, en virtud de las vicisitudes detalladas en el primer apartado del presente, corresponde presumir que el Estado Nacional se encuentra incumpliendo las cláusulas constitucionales mencionadas y no pretende además demostrar con información pública lo contrario.

d. Conclusiones. ¿Cómo controlar la ejecución del presupuesto universitario? El rol de la Auditoría General de la Nación (AGN).

Para concluir el presente artículo, es dable en primer lugar resaltar la indudable obligación constitucional de asignar presupuesto y/o financiamiento razonable para la puesta en práctica del derecho a una educación universitaria y gratuita.

Sin embargo, ha tomado revuelo sobre la temática que aquí se abordó el rol del control de la ejecución presupuestaria de este derecho. El Gobierno Nacional ha argumentado que la falta de control por parte de la Auditoría General de la Nación resultó en un control posterior por parte del Poder Ejecutivo Nacional y que derivó en el recorte presupuestario que originó el conflicto reseñado al inicio de este artículo.

Para brindar aclaraciones a esta cuestión, la CSJN en el precedente “Monges Analía”^[14] ha dejado asentado que la Auditoría General de la Nación (órgano encargado de controlar la Administración Pública Nacional en su conjunto desde la órbita del Congreso Nacional- conforme artículo 85 de la CN y artículo 116 de la LAF-) tiene plena facultades respecto a las Universidades públicas.

Por el contrario, en virtud de la autarquía universitaria (artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional), el Poder Ejecutivo Nacional no tiene ningún tipo de injerencia salvo la relativa a la Sindicatura General de la Nación, órgano encargado del control interno de la Administración Pública (artículo 96 y siguientes de la LAF).

^[1] Análisis de la ejecución presupuestaria del sistema universitario nacional; disponible en https://acij.org.ar/el-presupuesto-2024-para-las-universidades-es-el-mas-bajo-desde-que-se-tiene-registro/ (última vez consultado, 26 de mayo de 2024).

^[2]https://chequeado.com/el-explicador/universidades-nacionales-cual-es-la-situacion-presupuestaria-y-que-anuncio-el-gobierno/ (última vez consultado, 26 de mayo de 2024).

^[3]https://www.infobae.com/politica/2024/04/23/marcha-universitaria-federal-cronica-de-una-movilizacion-multitudinaria-para-defender-la-educacion-publica/ (última vez consultado, 26 de mayo de 2024).

^[4]https://www.cin.edu.ar/comunicado-del-comite-ejecutivo-del-cin-2/?utm_source=Cenital&utm_campaign=f763a33444-ADM_568&utm_medium=email&utm_term=0_a38084492c-f763a33444-434663406 (última vez consultado, 26 de mayo de 2024).

^[5]https://www.clarin.com/sociedad/gobierno-anuncio-llego-acuerdo-todas-universidades-nacionales-reclamo-presupuestario_0_CtRfbnxJVv.html?utm_source=Cenital&utm_campaign=e265a5d0dc-ADM_571&utm_medium=email&utm_term=0_a38084492c-e265a5d0dc-434663406 (última vez consultado, 26 de mayo 2024).

^[6]https://www.eldia.com/nota/2024-6-27-4-21-8-con-una-marcha-cerrara-el-reclamo-universitario-la-ciudad (última vez consultado, 4 de agosto de 2024).

^[7]https://www.infobae.com/educacion/2024/06/25/conflicto-universitario-los-gremios-comienzan-3-dias-de-protesta-y-evaluan-un-nuevo-paro/ (última vez consultado, 4 de agosto de 2024).

^[8] https://www.uba.ar/ubanoticias/noticias/358 (última vez consultado, 4 de agosto de 2024).

^[9] https://www.unc.edu.ar/comunicaci%C3%B3n/declaran-la-crisis-salarial-de-las-y-los-trabajadores-de-la-unc?utm_source=Cenital&utm_campaign=b76ff8279b-PM_1009&utm_medium=email&utm_term=0_a38084492c-b76ff8279b-434663406 (última vez consultado, 4 de agosto de 2024).

^[10] A mayor abundamiento, el control judicial de razonabilidad debe acentuarse durante la vigencia de una ley de emergencia económica como lo es la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos Ley 27742.

^[11] En efecto, el artículo 37 de la LAF establece que “quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como las partidas que refieran a gastos reservados y de inteligencia. El jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del monto total aprobado. Dichas reestructuraciones no podrán superar el siete coma cinco por ciento (7,5%) para el ejercicio 2017 y el cinco por ciento (5%) para el ejercicio 2018 y siguientes, del monto total aprobado por cada ley de presupuesto, ni el quince por ciento (15%) del presupuesto aprobado por finalidad, cuando se trate de incrementos de gastos corrientes en detrimento de gastos de capital o de aplicaciones financieras, y/o modificaciones en la distribución de las finalidades”.

^[12] En efecto, el PIDESC prevé que (…) 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación (…) y además (….) reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: (…) c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita.

^[13] Considerando 17 del Fallo “Q.C” (Fallos 335:452).

^[14] Fallos: 319:3148.

(*) Abogado UBA. Docente UBA en la materia Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Maestrando en la Maestría en Derechos Humanos y Políticas Sociales (UNSAM). Miembro del Observatorio Legislativo Argentino (OLEGISAR). Me desempeño en el Juzgado en lo Contencioso Administrativo, Tributario y de las Relaciones de Consumo N° 23.