MIGRACIÓN COMO AMENAZA

Sin cambiar un ápice el mecanismo, a pesar de los últimos reveses judiciales que ha sufrido en este punto, el gobierno de Javier Milei volvió a intervenir en las competencias del Congreso de la Nación a través de un DNU. Esta vez, modificando la política migratoria a través del DNU 366/25, que modifica la Ley de Migraciones N° 25.871, la Ley de Educación Superior N° 24.521, la Ley de Educación Nacional N° 26.206 y la Ley de Ciudadanía N° 346.

Estas reformas responden al patrón que caracteriza las decisiones de este gobierno desde diciembre de 2023: inconstitucionales, anti republicanas y profundamente regresivas en materia de derechos humanos.

Ya en el comunicado que anunciaba el Decreto, la amenaza era clara: las personas migrantes son habitantes de segunda categoría. Si bien el texto iniciaba con la excusa de una supuesta masividad en la entrada irregular al país, las medidas alcanzaban a prácticamente todos los aspectos de la vida de las personas migrantes. Y así fue.

El DNU se inscribe en un estilo que, si no fuera por su gravedad, sería tragicómico. Como en una comedia de absurdos con un guión muy burdo, el texto señala qué principios serían los correctos, para en el párrafo siguiente vulnerar la premisa. Así, por ejemplo, en sus fundamentos reconoce que la política migratoria es competencia del Congreso, para inmediatamente después modificar el paradigma actual por decreto. Una burla dirigida a un sector vulnerabilizado. Ninguna sorpresa para quienes venimos analizando las medidas de este gobierno.

Para comenzar, cabe recordar que hay dos grandes concepciones en las que podemos agrupar las distintas teorías respecto de las políticas migratorias: una centrada en las políticas de seguridad nacional, que considera a las personas migrantes como un peligro o amenaza, y la otra basada en su integración, teniendo en cuenta su situación particular para el acceso a los derechos.

En Argentina la primera norma en esta materia fue la Ley de Inmigración y Colonización Nº 817 de 1876, conocida como Ley Avellaneda, que establecía derechos y deberes para las personas migrantes, fomentando su llegada al país. En materia penal, sin embargo, esta ley convivió entre 1902 y 1958 con un nefasto antecedente que contradecía sus principios y que es necesario recordar: la Ley de Residencia, también conocida como Ley Cané. Bajo esta norma se otorgaba al Poder Ejecutivo la facultad de expulsar del país a extranjeros considerados «peligrosos» para el orden social, sin la necesidad de una condena judicial.

La Ley Avellaneda fue derogada durante la dictadura cívico-militar en el año 1981, a través de la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración Nº 22.439, llamada Ley Videla. Este nuevo régimen introdujo un giro regresivo: estableció que ante la falta de documentación o su irregularidad, las personas migrantes quedaban en una situación de ilegalidad, lo que permitía al Estado limitar el acceso a derechos y ejercer el poder punitivo.

Este modelo se revierte en el año 2003, durante el gobierno de Néstor Kirchner, quien promovió la ley N° 25.871, llamada “Ley de Migraciones”. Esta normativa reconoció el Derecho Humano a Migrar y se estableció el acceso a una serie de derechos, siendo acompañada inicialmente de dos programas claves en pos de la regularización migratoria: el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria Patria Grande^[1] (Decreto N° 578/2004), orientado a migrantes provenientes del MERCOSUR-, y otro para migrantes extra MERCOSUR (Decreto N°1169/2004).

La profundización del paradigma de derechos humanos continuó en 2010, con la reglamentación de la Ley de Migraciones mediante el Decreto 616/2010, durante el gobierno  de Cristina Fernández de Kirchner.

Contrario a lo señalado por el vocero presidencial, Manuel Adorni, Argentina durante los últimos años no ha sido “demasiado permisiva”. Por el contrario, la falta de documentación o su irregularidad se han abordado en el campo administrativo y no penal, como un problema a solucionar en aras de la integración, lejos de la discriminación y persecución hoy planteadas.

No es de extrañar que, frente a las políticas migratorias, el Presidente Milei tome el norte de la criminalización, ya que su ministra Patricia Bullrich fue la principal promotora del DNU 70 del año 2017 -que modificó el Decreto 616/2010- cuando ostentaba el mismo cargo bajo el gobierno de Mauricio Macri.

En ese entonces, bajo la idea de establecer un nuevo paradigma basado en la criminalización de la población migrante, se reemplazó el enfoque en el derecho humano a migrar por el discurso de la “inmigración descontrolada” o el “descontrol migratorio”, que culminó con el dictado del DNU 70/2017.

En una maniobra de demagogia punitivista como la actual, este decreto fue creado en base a la manipulación de cifras en relación al porcentaje de personas extranjeras en la población carcelaria^[2].

Esta vez, a la tergiversación de información se suma una “alerta para la República Argentina” producto de un supuesto “ingreso descontrolado” de migrantes irregulares provenientes de las deportaciones de Trump y de miembros de organizaciones vinculadas a actos de terrorismo. A su vez, mientras se estigmatiza a las personas migrantes, se indica que el control propuesto sería por su propio bien ya que, en ausencia de un marco legal adecuado (que existía), pueden ser víctimas de la criminalidad organizada.

El paralelo es evidente en materia penal, ya que el DNU 70/2017 lo que hizo^[3] fue permitir la expulsión de las personas migrantes frente a cualquier delito sobre el que recayera una pena privativa de la libertad, incluso contravenciones. El actual DNU 366/2025 también deja abierta la posibilidad.

En el mismo sentido, el DNU 70/2017 modificó el concepto de “antecedentes penales”, ampliándose a  “todo auto de procesamiento firme, cierre de la investigación preparatoria o acto procesal equiparable”, con lo que no era necesario que un juez o jueza determinara la inocencia o culpabilidad de una persona, revirtiendo el principio de inocencia. En relación a la prohibición de ingreso al país, tampoco requirió la existencia de una sentencia firme.

El actual DNU 366/2025 sube la apuesta, realizando interpretaciones bastante libres al señalar que “…se entenderá por condena a toda sentencia condenatoria, independientemente de si se encontrare firme o no, y se entenderá por antecedente al auto de procesamiento al cierre de la investigación penal preparatoria con requisitoria de citación a juicio, a la elevación a juicio o a cualquier acto procesal equiparable a estos”.

Obviamente, las consecuencias del DNU 70/2017 fueron gravísimas y tanto la justicia^[4], que lo declaró inconstitucional, como distintos organismos nacionales e internacionales^[5], se expidieron al respecto. Uno de los casos más paradigmáticos en relación a las consecuencias que hubo en la implementación de este decreto fue la expulsión de Vanessa Gómez Cueva^[6], detenida de manera “sorpresa” y llevada directo a Ezeiza sin tomar en cuenta el derecho a la unidad familiar.

Situaciones como ésta motivaron a la Defensoría General de la Nación^[7] a denunciar ante la ONU la situación de las personas migrantes en Argentina bajo este DNU. Entre los puntos señalados, se destacó que no se tuvo en cuenta la especial situación de vulnerabilidad de las mujeres -madres y abuelas- con infancias a cargo, en al menos 125 casos documentados.

Frente a este antecedente, el DNU 366/25 parece poner un “parche antes de la herida” ya que, entre fundamentos y articulado, se menciona diez veces a la reunificación familiar. Sin embargo, se aclara que no se considerará afectado este derecho por la  “mera perturbación de las relaciones familiares” sino que se realizará una interpretación restrictiva. ¿Cómo se aplicaría en casos como el de Vanessa? Queda librado a la discrecionalidad de la autoridad de turno.

Resulta llamativo -o no, a esta altura- que en la redacción de este Decreto convivan las consideraciones de los tratados internacionales al intentar infructuosamente dejar a salvo el derecho a la reunificación familiar, y en el mismo cuerpo normativo se reduzcan a la mitad plazos tan relevantes como el de duración de la residencia precaria (de 180 a 90 días) o el plazo para interponer un recurso judicial contra la medida de expulsión (de 30 a 15 días).

Asimismo, resultan alarmantes algunas novedades como la incorporación de la flagrancia en la Ley de Migraciones. Ésta opera en el caso del ingreso irregular de una persona y da la potestad al personal de la Dirección Nacional de Migraciones para proceder a su rechazo en frontera. El uso de este procedimiento se extiende incluso a cuando la persona “presente rastros que hagan presumir fehacientemente que acaba de llevar a cabo el ingreso y no ha llegado a su destino final en el país”. Sobre conceptos amplios como las “presunciones fehacientes” por parte de las autoridades a la hora de fundamentar una detención, se ve que los fundamentos de la condena al país en los casos “Tumbeiro” y “Fernández Prieto”, por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no hicieron mella en quienes hoy lo conducen.

En este marco, resulta urgente observar la expansión de competencias otorgadas a la Dirección Nacional de Migraciones (DNM). En su desbocado paso, el Decreto -Sin Necesidad y Sin Urgencia-, no sólo pasa por sobre los derechos de las personas migrantes y las competencias del Congreso Nacional en lo que refiere a la política migratoria y la modificación de cuatro leyes, sino que también, al modificar la Ley de Ciudadanía traspasan la competencia de la justicia federal… suspenso… sí, también a la Dirección Nacional de Migraciones. Esta modificación en la Ley de Ciudadanía no se encuentra fundamentada y no se logra entender por qué el Ejecutivo tomaría esta tarea del Poder Judicial.

Paradójicamente, un Presidente que proclama haber venido a “destruir el Estado”, en materia migratoria avanza en la concentración de poder administrativo al mejor estilo del Gran Hermano orwelliano.

Llama poderosamente la atención, asimismo, que un gobierno que se jacta de pasar la motosierra, en este caso decide acumular competencias e incluso crear una nueva “Agencia de Programas de Ciudadanía por Inversión” con un Director Ejecutivo con rango de Subsecretario a cargo de múltiples funciones destinadas a crear programas que alienten a capitales extranjeros a invertir y radicarse en el país, a cambio de la ciudadanía argentina.

Este nuevo DNU de Javier Milei, con sus 49 artículos, ameritaría un libro entero para analizar cada una de las vulneraciones a los derechos de las personas migrantes y las consecuencias que acarreará en un futuro. El impacto sobre los derechos a la salud y a la educación que propone, al establecer diferencias entre distintas categorías de migrantes para el acceso a derechos básicos, da para un capítulo completo.

En materia de salud, estas restricciones tendrán efectos inmediatos una vez que las distintas jurisdicciones las incorporen. Sobre la educación universitaria, se habla mucho en los fundamentos del Decreto pero -salvo sacar el derecho a la admisión frente a una irregularidad migratoria- queda en manos de cada Universidad el sumarse a la propuesta.

En este breve artículo he intentado, desde una mirada enfocada principalmente en la materia penal y de DDHH, dar una pincelada sobre los distintos enfoques en política migratoria, para que quien me acompaña en este momento con su lectura pueda ver claramente que otra perspectiva es posible, que la tuvimos y que podemos volver a tenerla.

Nada está perdido mientras no bajemos los brazos.

^[1] “De acuerdo con los datos de 2010 que emanan de la Dirección Nacional de Migraciones de la República Argentina, 423.697 fue la cantidad de personas inscritas en el Programa. Se otorgaron 98.539 radicaciones permanentes y 126.385 radicaciones temporarias” en Organización Internacional del Trabajo (OIT), Migraciones laborales en Argentina. Protección social, informalidad y heterogeneidades sectoriales, p. 21.

^[2] El gobierno de Mauricio Macri, para justificar su política de criminalización de las personas migrantes, presentó cifras manipuladas, mostrando un porcentaje altísimo de migrantes detenidos por infracción a la ley de estupefacientes, mezclando porcentajes de la población carcelaria total con la del servicio penitenciario federal. Por otra parte, no presentó fuentes de los datos que aportó, tales como la duración promedio de los trámites de expulsión.

^[3] Amnistía Internacional, Algunas consideraciones sobre la modificación de la Ley de Migraciones (Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2017), disponible en https://amnistia.org.ar/wp-content/uploads/delightful-downloads/2017/02/Migraciones-QyA-1.pdf

^[4] En marzo de 2018, ante un amparo colectivo presentado por el Centro de Estudios Legales y Sociales, la Comisión Argentina para Refugiados y Migrantes y el Colectivo por la Diversidad, la Cámara en lo Contencioso y Administrativo Federal dictó un fallo en que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de este DNU. Disponible en
https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2018/03/fallo-camara-migrantes.pdf

^[5] Un ejemplo de esto es que en septiembre de 2019 el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares instó al Estado “a que adopte medidas inmediatas para derogar en la instancia pertinente el Decreto Nº 70/2017 y en tanto este proceso concluye, suspender su aplicación”. Además, señaló que el decreto es contrario a los mandatos de la Convención Internacional que supervisa, ratificada por el Estado argentino en 2007.

^[6] Vanessa es una mujer migrante que cumplió condena, estudió en el país y años después se ordenó su expulsión. Se la detuvo de manera sorpresa con su bebé de dos años y se la expulsó, quedando en Argentina sus otros dos hijitos de 5 y 14 años. La Dirección Nacional de Migraciones, ante la denuncia y reclamo organizado entre organizaciones de DDHH y la comunidad migrante, debió revisar su decisión y levantar la prohibición de su ingreso al país por “razones excepcionales de índole humanitaria”.

^[7] Ver https://www.mpd.gov.ar/index.php/noticias-feed/4695-la-defensoria-general-de-la-nacion-denuncia-ante-la-onu-la-situacion-de-los-y-las-migrantes-en-argentina

(*) Feminista, migrante y antirracista. Abogada (PUC-Chile, revalidada en UBA), máster en Derecho Penal (U. de Sevilla), maestranda en DDHH (UNLP, con proyecto de tesis aprobado) y doctoranda en Derecho Penal y DDHH (UNPAZ). Docente en UBA.