UN GOLPE AL FEDERALISMO

A días o semanas, dependiendo de cuando te encuentres leyendo esto, de las elecciones legislativas del 2025, el gobierno nacional vuelve a poner sobre la mesa una de sus narrativas, y no, no estamos hablando esta vez de la reforma laboral sino de la tributaria. La que no solo se presentó como una promesa, sino que se ha ido materializando en hechos concretos desde lo que fue el Proyecto de Inocencia Fiscal^[1] que, a priori, poco fructífero ha sido en términos de lograr el objetivo del tan aclamado “superávit fiscal”.

Continuando con esa línea, se presenta como principal caballo de batalla el proyecto que propone impulsar un Super IVA para reemplazar el impuesto provincial Ingresos Brutos, así como otras tasas municipales de manera tal que se logre simplificar el sistema tributario. En paralelo se reduciría la presión tributaria a la vista que no habrían ya tantos impuestos y, además, las provincias podrían poner su propia alícuota en el porcentaje del impuesto nacional lo que en consecuencia generaría que compitan entre ellas para tener más inversiones al disminuir la presión tributaria.

En principio podemos decir que nunca hubo un sistema de fuentes impositivas homogéneo. Desde la Constitución de 1853/60 hasta su última reforma en el 94, los modos de recaudación han ido mutando, en este caso, el Gobierno Nacional plantea un sistema de cuotas adicionales^[2] donde es Nación quién crea el impuesto y, el resto de los actores (Provincias y Municipios) sólo se limitan a establecer una cuota. A priori esto permite evitar una doble imposición pero disminuyendo significativamente la autonomía

Hasta acá todo parece perfecto, pero en ese sentido cabe preguntarnos ¿Por qué las provincias renunciarían al impuesto que les proporciona aproximadamente el 80% de sus ingresos? ¿Es el IVA acaso el impuesto que podría generar igualdad de oportunidades? y más importante aún ¿Qué sucede con el federalismo fiscal y la autonomía provincial y municipal? Para poder responder las preguntas planteadas es necesario realizar un breve análisis sobre la situación impositiva en relación al Gobierno Central y las Provincias.

Primer Punto: ataque al federalismo de concertación

Ya desde el art. 1 de nuestro propio texto constitucional se establece un sistema representativo, repúblicano y federal. Que en consecuencia permite a las Provincias ejercer todas las facultades que no le han delegado al Gobierno Central como por ejemplo dictar sus propias constituciones y, materia tributaria, generar sus presupuestos, crear impuestos y coparticipar con el régimen municipal^[3].

Con  esa premisa es que en 1948 surge el Impuesto a las Actividades Lucrativas o Ingresos Brutos como se lo conoce al día de hoy. Sancionado ese año en la Provincia de Buenos Aires y luego extendido al resto de las jurisdicciones.

Enmarcado jurídicamente por la Corte estableciendo que primero no constituye un impuesto análogo debido a que sólo puede gravar actividades realizadas dentro de su jurisdicción^[4]. Luego esa doctrina fue receptada en la ley 23.548 estableciendo que “…Se determinarán sobre la base de los ingresos del período, excluyéndose de la base imponible los importes correspondientes a impuestos internos para los fondos: nacional de autopistas, tecnológico, del tabaco y de los combustibles…”. Este impuesto, tal y como se mencionó antes, constituye entre el 80-85% del ingreso de cada provincia.

Y, en consecuencia, de las facultades establecidas en la Constitución Nacional y desprendido de la doctrina de inmunidad de los instrumentos de gobierno^[5]. Para una modificación de tal magnitud debería haber un consenso entre todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires para ceder otra porción más de autonomía rompiendo así con el principio de lealtad  y buena fe federal del país. Parte de esto recepta la Corte en su penúltima composición estableciendo que:

“…el sistema federal constitucional argentino se funda en el principio de «lealtad federal» o «buena fe federal«, conforme al cual en el juego armónico y dual de competencias debe evitarse el abuso de las competencias de un Estado en detrimento de los otros. De esta manera, el ideario federal en el que descansa nuestro sistema de gobierno parte de la base de que el Estado Nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios coordinan sus facultades “para ayudarse y nunca para destruirse…”^[6].

Segundo Punto: Afectación de la masa coparticipable

Primero podemos afirmar que el 32% de la masa coparticipable es debido al cobro del IVA^[7], al ser un impuesto indirecto no grava el patrimonio sino el consumo por igual, no estamos diciendo con esto que sea equitativo sino que su hecho imponible aglutina al total de la sociedad.

Por otro lado, la modificación pretende convertirlo en un impuesto concurrente con las provincias cuya alícuota sería un 9%, dejando el resto del porcentaje al libre albedrío de las provincias para establecer cuánto pueden cobrar para equiparar la recaudación a la ley anterior. El problema principal es que la modificación indicaría un cambio sustancial de los recursos coparticipables.

No es nuevo que se pretenda alterar este impuesto, ya en el gobierno de Mauricio Macri se intentó mediante el Decreto 567-2019 que dispuso la alícuota del 0% en el IVA para ciertos productos de la canasta alimentaria. Lo que en consecuencia produjo una merma en la recaudación y con ello que las provincias se vieran afectadas no solo en lo que recaudan sino en lo que reciben.

En palabras de la Corte, dejó de manera expresa un principio “…la intangibilidad de los recursos provinciales, entendido en el caso como la imposibilidad de alterar en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de la reforma constitucional y la imposibilidad de modificar la distribución de competencias, servicios y funciones entonces vigentes sin la aprobación de la provincia interesada.”^[8].

Si bien entendemos que la doctrina se modifica según la composición del cuerpo, históricamente se ha fallado en favor de las provincias cada vez que el Estado Nacional intenta avanzar en una modificación que podría significar un desmedro al aporte de las provincias.

Tercer Punto: se plantea un sistema más regresivo

No es la primera vez que se busca eliminar el impuesto predilecto de las 24 jurisdicciones. Ya desde 1993 se ha intentado, sin éxito, a partir del Segundo Pacto Fiscal que propuso una baja en los impuestos provinciales, idea que se retomó por última vez por el Consenso Fiscal de 2017^[9] que pretendía iniciar la sustitución de dicho impuesto mediante aumento de exenciones y estableciendo un tope a la alícuota que fuera uniforme para todas las provincias. Ya desde su primer apartado sobre Ingresos Brutos observamos la voluntad de homogeneizar el cobro del tributo “a) Eliminar inmediatamente tratamientos diferenciales basados en el lugar de radicación o la ubicación del establecimiento del contribuyente o el lugar de producción del bien.”

Por todo lo expuesto y, con estos más de 30 años de intentos es que el gobierno Nacional, con su principal vocero en la materia Toto Caputo, plantea no sólo la eliminación de Ingresos Brutos sino una sustitución por un impuesto nacional indirecto y, de manera concurrente con las provincias.

Sin embargo existe una gran diferencia entre un impuesto y otro, donde si bien ambos se aplican a toda la cadena de producción y comercialización, el IIBB genera lo que se denomina efecto cascada al no poder deducirse en cada etapa de cobro.

En consecuencia, al reemplazar un impuesto con otro y dado que estamos hablando de un tributo provincial, generaría un sistema regresivo por la variación de la alícuota que cobra cada distrito, muchas de ellas deberían imponer un porcentaje mayor al 12% que propone como tope el Gobierno Nacional. Generando así no solo un desequilibrio fiscal en las provincias sino una dependencia total al sistema tributario nacional.

Para concluir, podemos decir que si bien el sistema tributario argentino tiene sus matices, unitarizar y generar la pérdida de autonomía de las provincias no es más que generar una distorsión en la actividad financiera de las arcas nacionales, provinciales y municipales. Que además migrar a este sistema que pretende el gobierno nacional rompe con toda lógica de los principios de equidad e igualdad planteados desde el texto constitucional hasta las leyes especiales que regulan la distribución de los recursos.

Bibliografía

• Derecho Constitucional Presupuestario – Horacio Corti.
• El Poder Tributario – Fabiana H. Schafrik
• Deconomi “El impacto de los sistemas de recaudación en el derecho tributario local” – Fabiana H. Schafrik

^[1] https://www.argentina.gob.ar/noticias/el-gobierno-envio-al-congreso-el-proyecto-del-principio-de-inocencia-fiscal?utm_source=Cenital&utm_campaign=e85e22ae30-PM_1223&utm_medium=email&utm_term=0_a38084492c-e85e22ae30-402791678

^[2] Derecho Constitucional Presupuestario – La forma Federal. Horacio Corti

^[3] art. 121 y siguientes. Constitución Nacional – Título Segundo – Gobierno de Provincias

^[4] Fallo Aerolíneas Argentinas c. Provincia de Buenos Aires (1986)

^[5] Fallos 196:369

^[6] Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ acción declarativa de inconstitucionalidad

^[7]https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2025/01/arca-recaudacion-anual2024.pdf

^[8] Entre Ríos, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad – incidente de medida cautelar

^[9] Ley 27.429

(*) Abogado y Docente UBA.