Para comenzar, es menester poner de manifiesto que el federalismo es un principio que atraviesa a toda la Constitución Nacional, por tal motivo es uno de los principios rectores de todo nuestro ordenamiento jurídico. El mismo a priori, debería verse reflejado en todos los institutos presentes en el derecho argentino.

Por otro lado, la teoría del acto es una parcela del Derecho Administrativo que trata de definir como la Administración manifiesta su voluntad^[1].

En tal sentido, trataremos de demostrar como el federalismo impacta en la teoría del acto, para lograr como resultado que aquella declaración de voluntad por parte de las distintas administraciones públicas respete la autonomía de cada uno de los distintos sujetos del federalismo argentino, entiéndase por estos a la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios.

El primer paso para poder identificar si el federalismo se encuentra presente en la Teoría del Acto es saber a qué hacemos referencia cuando evocamos tal principio. En una primera aproximación podemos sostener que el federalismo es una forma de gobierno por medio del cual las funciones del Estado están repartidas entre los distintos estados provinciales que se agrupan y que luego delegan algunas competencias a un estado federal o central.

Es dable destacar que cuando hagamos referencia al término federalismo, estaremos aludiendo al desarrollo de tal concepto en el territorio de la Nación, dado que se hace difícil dar una definición universal de federalismo. Esta dificultad tiene su origen en que se trata de un término tan complejo que varía según las circunstancias políticas y sociales de cada estado, y de ello deriva que haya tantos federalismos como estados federales existan^[2].

Sin perjuicio de lo mencionado en el párrafo anterior, es correcto afirmar que, pese a ello, existen características similares en todos los federalismos, como ser: dos o más órdenes de gobierno que participan del poder estadual, la Constitución como Ley de participación, la descentralización del poder político, el federalismo como principio de unión, la unión a través de la participación y la autonomía, y el reparto de competencias.^[3]

Retomando lo anterior, es preciso mencionar que cuando hablamos de federalismo, lo primero que nos debe surgir como idea es la noción de autonomía. La palabra autonomía, compuesta por las palabras griegas “auto” (propio) y “nomos” (norma), proviene de la idea que existía en la Antigua Grecia de que el pueblo democrático se gobernaba sancionando para sí mismo sus propias leyes, de allí  se deriva que la palabra autonomía sea entendida hoy como darse a sí mismo sus propias normas.

La idea de autonomía fue desarrollándose a lo largo de la historia al punto tal que se comenzó a relacionar tal concepto con el progreso de las comunidades y los individuos que en ellas habitan. En este sentido Peter Häberle, sostiene que, en la evolución del constitucionalismo, se ha dejado de utilizar al ciudadano como un objeto del poder estatal gracias a la evolución que éste tuvo con respecto a los derechos humanos y su consecuente efecto sobre la dignidad de la persona. En este sentido, la organización del Estado deriva de la garantía de la dignidad humana ya que la soberanía del pueblo es donde se apoya toda forma de gobierno. En este orden de ideas, podemos inferir, entonces, que la forma de gobierno que establece el artículo 1°^[4] de nuestra Norma Fundamental es consecuencia de la soberanía popular, la cual se sustenta en el respeto de la dignidad humana, ya que ésta precede al pueblo y en consecuencia al Estado y a todo tipo de organización del Estado^[5].

En el contexto de lo dicho, realizaremos un repaso de cómo se fue acuñando el concepto de federalismo en la Constitución Argentina a lo largo de la historia, que si bien se inspiró en el modelo estadounidense^[6], tuvo un efecto diferente en sus resultado del que surge de la inspiración originaria debido a los motivos antes mencionados.

El primer intento de instalar un modelo federal en estas latitudes fue en la Asamblea del año XIII, la cual dentro de sus debates encontró la cuestión federal^[7].

Luego, se sancionó la Constitución de 1819, la cual fue aceptada por todas las provincias. Una excepción a esto fueron las provincias del litoral, las cuales estaban influenciadas por las ideas de José Gervasio Artigas de instalar un sistema de gobierno federal.

En dicho documento jurídico de efímera vigencia y de gran importancia para la historia del constitucionalismo argentino, ya que se regulan una serie de derechos individuales que luego serían receptados en la Constitución de 1853, se optaba por una forma de gobierno unitaria. Esta situación y el hecho de que los gobernadores del interior del país se fueran consolidando reclamando por mayor autonomía para sus provincias, explican los motivos de la corta vigencia de la misma. En otras palabras, el contexto político del país hizo que el federalismo haya triunfado sobre esta Constitución de características unitaria^[8].

Más tarde, la Constitución de 1826 optó por un modelo compuesto de gobierno, por medio del cual se trató de confluir lo mejor del modelo federal con lo mejor del modelo unitario. Esta aserción encuentra sustento al confrontar el artículo 7° y el artículo 142 de dicha Constitución cuando se enuncia que “[l]a Nación Argentina adopta para su Gobierno la forma representativa republicana, consolidada en unidad de régimen” y que “[l]os miembros de los Consejos de Administración interior serán elegidos popularmente por nombramiento directo…” respectivamente.

Esta dualidad estaría presente en toda la Constitución de 1826. De la lectura de los artículos 147, 148 y 149 podemos ver que si bien los Consejos de Administración de las provincias podían establecer rentas que consistían en impuestos directos, se necesitaba la aprobación de la “Legislatura Nacional”. Asimismo, se establecía una incipiente distribución de competencias tributarias, que luego se vería con mayor énfasis en la Constitución de 1853, ya que destinaba los impuestos directos a las provincias y “toda contribución indirecta” al tesoro de la Nación. En conclusión, podemos afirmar que el modelo compuesto de gobierno también se vio reflejado en la distribución de facultades tributarias de manera incipiente, como ya se dijo, ya que si bien se dota de recursos a los estados provinciales, y sin recursos no hay estados, se limita el poder tributario de las provincias al necesitar la conformidad del Congreso Nacional.

Otro antecedente importante del federalismo en el constitucionalismo argentino es el Pacto Federal de 1831. Lo dicho encuentra sustento cuando leemos que en el Preámbulo de la Constitución de 1853 dice que los representantes se reunieron en Congreso General Constituyente, ya que se hace una referencia al mencionado Pacto. Esto puede sostenerse dado que en el referido Pacto se establecía el “compromiso de reunir un Congreso General para dictar una constitución federal”^[9].

Otro ejemplo es el artículo 1° del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, que fue suscripto por Gobernadores y Capitanes Generales de las Provincias de la Confederación Argentina el 31 de mayo de 1852, el cual sostiene que el Pacto Federal de 1831 es “Ley fundamental para la República”.

La importancia de este antecedente reside en que, una vez que la Constitución de 1826 cae en desuso debido a que no expresaba fielmente la realidad política y social del país, el Pacto Federal de 1831 sirvió para la unión de la mayoría de las provincias argentinas hasta 1853. Si bien al principio solo fue suscripto por tres provincias, luego de la caída del General Paz, el resto de las provincias se fueron integrando una por una.

Tal magnitud adquirió esta unión, denominada Confederación Argentina, que dicho término sería una de las denominaciones oficiales del Estado Nacional tal cual se vería reflejado en el artículo 35 de la Constitución Nacional de 1853.

La característica federal más importante de este Pacto, además de la unión militar contra la Liga del General Paz, fue la conformación, a través del artículo 15°, de la Comisión Representativa de los Gobiernos de las Provincias Litorales de la República Argentina. Esta Comisión tendría entre otras atribuciones la de celebrar tratados de paz, declarar la guerra, ordenar la formación de ejércitos, determinar el contingente de tropas de cada una de las provincias.

Luego de algunas décadas de disputa interna, bajo la influencia del liberalismo, se sanciona la Constitución Nacional de 1853 sin la concurrencia de la Provincia de Buenos Aires, la cual se separaría de la Confederación Argentina hasta la Reforma Constitucional de 1860. Este texto introdujo los artículos 5° y 101 (actual 121) que con algunas diferencias se mantienen vigentes en la actualidad.

En tal sentido, la redacción del artículo 5° de la Constitución de 1853 deja evidenciado el sistema mixto o compuesto que poseía tal texto. Tal artículo disponía que cada provincia dictaría su propia Constitución con los requisitos allí establecidos (los cuales han variado en la Reforma Constitucional de 1994) y que luego éstas serían “revisadas por el Congreso antes de su promulgación”. Esta condición para su promulgación y el requisito de que cada provincia garantizará el carácter gratuito de su educación primaria fueron eliminados en la Reforma Constitucional de 1898.

En el mismo orden de ideas, el entonces artículo 101 del texto de 1853 también sufrió modificaciones en la mencionada Reforma de 1898 solicitada por la Provincia de Buenos Aires, de manera tal que se le agregó al final del texto “y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”

De esta manera, de la conjunción de estos dos artículos y de los artículos 75, inc. 2, 122 y 123 de la Constitución Argentina se establece la autonomía de las provincias. Consecuencia de ello, se deriva la autonomía provincial en cuatro términos: institucional, política, administrativa y económica/financiera.

Por otro lado, el texto constitucional vigente sigue reflejando el sistema mixto instituido en 1853, ya que de la lectura de los artículos 5° y 31 se evidencia la supremacía de la Constitución Nacional sobre todo el derecho provincial^[10].

En cuanto a la teoría del acto, debemos mencionar que, enmarcado en el Estado de derecho y más concretamente en el Estado constitucional, la sanción de los actos emanados del Estado en ejercicio de la función administrativa deben ser compatibles con los principios y valores que la Constitución Nacional llama a proteger y garantizar^[11].

¿Pero qué entendemos por acto administrativo? Como la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos no brinda una definición de acto administrativo, tomaremos la elaborada por Julio R. Comadira, al cual lo define como “toda declaración de un órgano del Estado, o de un ente no estatal, emitida en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros”^[12].

Por otro lado, la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, en su artículo 7°, enumera una serie de requisitos que debe cumplir el acto administrativo a fin de que sea congruente con el ordenamiento jurídico. Dichos requisitos son: competencia, causa, objeto, procedimientos esenciales, motivación y finalidad.

Lo que nos interesa a los fines de este artículo es el elemento competencia del acto administrativo, el cual surgió con el nacimiento del constitucionalismo. Esto es así dado que cuando se originó la idea de separación de poderes invariablemente se estableció la idea de separación de funciones, y de allí la necesidad de limitar las actividades de cada uno de los poderes a fin de evitar la concentración del poder, esta división de poderes es conocida también como horizontal.

Asimismo, la competencia fue definida por la doctrina como “el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico le atribuye a un órgano o ente estatal”^[13]. En este sentido, podemos afirmar que dicho elemento se halla conformado por una norma, es decir que no surge ni de los particulares ni de la Administración.

Por su parte, Marienhoff ha dicho que la validez de los hechos y actos de la administración dependen de que el órgano actuante haya desplegado su actividad dentro del “círculo de atribuciones legales”, es decir dentro de lo que define su capacidad para actuar, o dentro de su competencia. Continúa afirmando que la competencia es indispensable para poder determinar la validez de la actuación de la Administración, lo que lo vuelve un elemento indispensable, tal así que “la competencia es lo que verdaderamente caracteriza una repartición administrativa y la distingue de otra”^[14].

En otras palabras, podemos definir a la competencia como la medida del poder que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración para la satisfacción y respeto de lo regulado en la Constitución Nacional en razón del grado, tiempo, materia y territorio.

Asimismo, es dable afirmar que  en lo que hace a la competencia de la Administración, existe una inversión de lo dispuesto por el artículo 19 de la Constitución Nacional ya que mientras que los individuos se encuentran habilitados para hacer todo lo que no está expresamente prohibido, sólo puede hacer lo que está expresamente permitido. Esto último como corolario del principio de juridicidad.

Así las cosas, entonces, la competencia en razón del territorio es el ámbito espacial en el que el órgano o ente estatal puede válidamente desplegar sus actividades en el ejercicio de sus atribuciones.

Siguiendo lo dicho anteriormente, si la competencia surgió a fin de desconcentrar el poder del Estado con el objeto de limitar el ejercicio del mismo, es decir de manera horizontal; el federalismo, como vimos anteriormente, surgió a fin dividir el poder de manera vertical limitando el poder del Estado Nacional con el objeto de asegurar la dignidad y la libertad política de todos los individuos que en él habitan.

Desde esta perspectiva, el acto administrativo también tiene como función limitar el poder de la Administración. Por ello entendemos que la competencia en razón del territorio es una limitante que tiene la Administración para entrometerse en los asuntos que corresponden a otras jurisdicciones, conforme a la atribución de competencias que se establecen en la Constitución Nacional.

En este sentido, entendemos, al igual que Gordillo^[15], que la violación de las normas que regulan la competencia en razón del territorio debería tener por consecuencia la nulidad absoluta del acto administrativo, ya que se estaría invadiendo la esfera de otros sujetos del federalismo argentino en una clara violación de lo dispuesto por la Constitución Nacional.

Esta tesitura es sustentada por la doctrina desarrollada por la Corte Suprema de Justicia Nacional en el fallo “Ganadera Los Lagos S.A.” (Fallos 190:142) por medio del cual se estableció que “la falta de aptitud del Poder Ejecutivo, derivada de carecer de facultades para poner en movimiento su actividad en un sentido determinado o la prohibición de realizar ciertos actos que, por motivos especiales, chocarían con la organización y contenido de las ramas del Gobierno o con las garantías individuales; o la omisión de aquellos requisitos de carácter formal prescriptos por las leyes y los reglamentos, constituirían otras tantas causas esenciales de invalidez en la apreciación y examen de un acto administrativo. Puede agregarse, anticipando la solución, que en todos esos supuestos la nulidad del acto sería completa y total, es decir absoluta, aun cuando su declaración sólo pueda pedirse por los particulares interesados en él”.

Además, un acto administrativo que se haya dictado con una portación de incompetencia en razón del territorio, invariablemente poseerá un vicio en el elemento causa, en tanto que existiría un vicio en el antecedente de derecho ya que habría una infracción estructural formal directa a la Constitución^[16].

Por otro lado, el elemento objeto del acto administrativo es definido como aquello que se declara o se decide, es decir el contenido del acto. En este sentido, al existir un vicio en el antecedente de derecho, naturalmente existirá una imposibilidad jurídica. En consecuencia, se estaría en contra de lo dispuesto por el artículo 7°, inc. c) de la Ley nacional de Procedimiento Administrativo, el cual establece que el objeto debe ser “jurídicamente posible”.

Ahora bien, sabiendo que al estar frente a un acto administrativo el cual fue dictado con una incompetencia en razón del territorio, en el que no se respetó el principio federal establecido en la Constitución Nacional, podríamos afirmar que nos encontramos frente a una infracción estructural formal directa a la Constitución;  podemos sostener que estamos frente a un acto administrativo inconstitucional. Esta contradicción con la Constitución Nacional podría dar lugar a la declaración de nulidad de oficio por un tribunal judicial, sin perjuicio de la posibilidad que tendría la Administración de declarar formalmente la nulidad del acto a fin de reestablecer la juridicidad conforme a los requisitos que establece la normativa y la jurisprudencia en torno al artículo 17 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo y su eventual posibilidad de entablar la correspondiente acción de lesividad.^[17]

En tal sentido, en relación a la declaración de nulidad de oficio por parte de un tribunal judicial, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho, dejando de lado la postura sostenida en el fallo “Ganadera Los Lagos S.A.”, que atento a que se ve afectada la supremacía constitucional, establecida mediante el artículo 31 de la misma, la necesidad de restablecerla facultará a los tribunales a realizar el control de constitucionalidad de oficio^[18].

Asimismo, todo lo dicho encuentra su sustento más profundo en que se estarían violando los artículos 1°, 5°, 31, 75, inc 22, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional, los cuales hacen a la organización política del país que protegen la garantía de dignidad que poseen los habitantes de la Nación por el sólo hecho de ser personas humanas.

Por todo lo expuesto, puede concluirse que un vicio en el elemento competencia en razón del territorio de un acto administrativo emanado por la Administración, hace a la ilegitimidad de aquel por una infracción estructural formal directa a la Constitución.

Dicha infracción, da por resultado una presunción de inconstitucionalidad de la declaración de voluntad estatal emanada por lo que habilita a los tribunales de justicia a realizar el control de constitucionalidad de oficio a fin de revisar la legitimidad del mismo y declarar oportunamente su nulidad con la consecuente cesación de los efectos de la misma y su expulsión del mundo jurídico.

Por todo lo desarrollado, entendemos que el federalismo atraviesa todo acto de la Administración Pública Nacional, ya que está en el ADN de nuestra organización institucional, puesto que se encuentra presente desde el origen del Estado Nacional y hace a la dignidad de los individuos que en él habitan.

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