
28 Jun Traspaso de la Justicia Nacional a la CABA
En la reforma constitucional de 1994, se incorporó la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, lo que la equiparó, en ciertos aspectos, a las provincias. En consecuencia, se instauró una jefatura de gobierno de la ciudad y se creó la legislatura porteña, así como también se establecieron tribunales con competencia en el ámbito local.
Sin embargo, la cuestión jurisdiccional sigue en proceso de adaptación, en virtud de que previo a la consagración de la autonomía de la ciudad, ya existían tribunales “nacionales” con competencia en dicha jurisdicción.
Al año siguiente de la sanción de la reforma constitucional, en la que se dispuso que la ciudad de Buenos Aires tendría “facultades propias de legislación y jurisdicción”, se aprobó en el Congreso Nacional la llamada “Ley Cafiero”, en la que se delimitaron las materias propias de la jurisdicción local y se confirmó la permanencia de la justicia nacional en su actual jurisdicción y competencia, continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación (art. 8 Ley 24.588).
Lo cierto es, que esta ley federal no ha sido derogada ni modificada, a excepción de su art. 7, en lo que respecta a las fuerzas de seguridad.
En este artículo repasaremos la normativa y jurisprudencia al respecto de la discusión por el traspaso de competencias jurisdiccionales de la Nación a la ciudad, con la premisa de que nuestro sistema republicano de gobierno, consagrado en el art. 1° de la Constitución Nacional, reposa en el principio de la división o separación entre los poderes.
En este sentido, ha quedado reservado el poder de legislar en manos del Congreso de la Nación, quien -en el caso- dispuso por ley federal que las trasferencias de competencias serían establecidas por convenios entre ambos gobiernos (federal y local) y posteriormente ratificados por el Poder Legislativo.
NORMATIVA FEDERAL
-CONSTITUCIÓN NACIONAL (1994)
ARTÍCULO 129: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.”
-LEY 24.588 – “LEY QUE GARANTIZA LOS INTERESES DEL ESTADO NACIONAL EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES” (1995) conocida como “Ley Cafiero”
ARTICULO 6º: “El Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes”.
ARTICULO 8: “La justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación.
La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaría locales.”
NORMATIVA DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
-CONSTITUCIÓN DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES (1996)
ARTICULO 106: “Corresponde al Poder Judicial de la Ciudad el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por esta Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales, así como también organizar la mediación voluntaria conforme la ley que la reglamente. Ejerce esta competencia, sin perjuicio del juicio por jurados que la ley establezca”.
CLÁUSULA TRANSITORIA DECIMOTERCERA: “Se faculta al Gobierno de la Ciudad, para que convenga con el Gobierno Federal que los jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia, sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad, conservando su inamovilidad y jerarquía, cuando se disponga que la justicia ordinaria del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces.
Los que hayan sido designados antes del mencionado convenio pueden ser removidos sólo por los procedimientos y jurados previstos en la Constitución Nacional.
Esta facultad no impide que las autoridades constituidas puedan llegar a un acuerdo en términos diferentes, para lograr una transferencia racional de la función judicial.
En todos los casos el acuerdo comprenderá, necesariamente, la transferencia de las partidas presupuestarias o la reasignación de recursos conforme al artículo 75, inciso 2°, de la Constitución Nacional”.
En efecto, la Constitución Nacional dota a la ciudad de Buenos Aires de facultades propias de jurisdicción, pero no especifica en qué fueros. Luego, de la lectura del art. 8 de la Ley 24.588 se desprende -y así lo ha interpretado la jurisprudencia hasta hace pocos años- que las materias allí detalladas, son las únicas sobre las cuales tiene propia jurisdicción la ciudad de Buenos Aires, y que, la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes se hará exclusivamente, mediante convenios entre las partes.
Cabe recordar, que en el marco del Incidente de incompetencia en autos “Z , Santiago y K , Claudio s/ infracción artículo 13, ley 25.761«[1] (2010), la Corte -integrada por Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchi, Maqueda, Zaffaroni y Argibay- hizo suyo el dictamen del Procurador Fiscal, mediante el cual interpretaron que, al momento de sancionarse la Ley 24.588, la voluntad de los legisladores no ha estado dirigida a otorgar a esa norma el alcance y la plena operatividad futura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia jurisdiccional.
En este sentido, sostuvieron que el legislador tuvo el propósito de generar, gradualmente, un traspaso ordenado de distintas competencias nacionales a la órbita judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sin que, por esa razón, se altere la prestación correcta de la administración de justicia; concluyendo así, que la única forma posible de traspasar competencias de la Nación a la Ciudad, es mediante los convenios de partes y posterior ratificación legislativa.
FALLO CORRALES (CSJN – 2015)[2]
Se trató de una contienda negativa de competencia en el marco de la causa “Corrales, Guillermo Gustavo y otro s/ hábeas corpus”, suscitada entre la Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional y la Cámara Federal de Casación Penal.
La Corte Suprema evidenció que los hechos que dieron origen a la denuncia, esto es, la presunta vulneración a los derechos de personas detenidas en establecimientos penitenciarios federales por parte de autoridad nacional, corresponde a la justicia federal.
Para así resolver, precisó que no podría admitirse la atribución de competencia a la justicia nacional, por cuanto “más allá de la innegable pertenencia al Poder Judicial de la Nación de los tribunales ordinarios de esta ciudad, la justicia nacional criminal no posee competencia en materia federal”.
Profundizó el Máximo Tribunal -integrado por los Dres. Fayt, Lorenzetti, Highton de Nolasco y Maqueda-, señalando que el carácter nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal, es meramente transitorio y su continuidad se encuentra supeditada a que tengan lugar los convenios de transferencia de competencias a realizarse entre la Nación y la Ciudad, con su posterior ratificación legislativa.
Finalmente sentenció -cambiando su tradicional criterio- que, a los efectos de dirimir cuestiones de competencia, ya no correspondería equiparar a los tribunales nacionales ordinarios con los federales.
Dicha doctrina fue reiterada en los fallos “Nisman”[3] y “Mármol”[4] de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
FALLO BAZAN (CSJN – 2019)[5]
A raíz de una contienda negativa de competencia entre el Juzgado en lo Penal, Contravencional y de Faltas n° 10 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Juzgado Nacional de Menores n° 5, en el marco de la causa “Bazán, Fernando s/ amenazas”, la Corte estableció que, a partir de ese momento, el órgano encargado de conocer en los conflictos de competencia que se susciten -como en el caso- entre dos órganos jurisdiccionales con competencia no federal con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, será el Tribunal Superior de Justicia de esa ciudad.
Los Dres. Lorenzetti, Maqueda y Rosatti, en su voto de mayoría, argumentaron a favor del traspaso de todas las competencias jurisdiccionales a la CABA, omitiendo referirse al art. 8 de la Ley Cafiero, la cual delimita taxativamente las competencias propias de la ciudad.
Asimismo, es llamativo lo aseverado por los cortesanos al respecto de que “este Tribunal debe continuar adecuando su actuación a aquella que le impone el texto de la Constitución Nacional, más allá de que el Estado Federal y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires perpetúen la situación descripta”. En otras palabras, el máximo tribunal se arrogó una atribución de los gobiernos federal y de la ciudad de Buenos Aires, en tanto la ley 24.588 facultó expresamente a dichos poderes políticos a pactar la transferencia de competencias; ejerciendo asimismo una facultad legislativa que la Constitución Nacional reservó al Congreso de la Nación, en contradicción con lo dispuesto en la ley 24.588 y convenios ratificados por el poder legislativo.
En tal sentido, la Corte -en su mayoría-, se excedió en la función propia de interpretación del ordenamiento jurídico y control de constitucionalidad, toda vez que no puso en discusión la validez o constitucionalidad de las normas que rigen el orden jurisdiccional de la ciudad, sino que tomó una decisión basada en una opinión política, sobre el modo en que los gobiernos respectivos ejercen sus atribuciones.
En sus respectivos votos en disidencia, Highton de Nolasco y Rosenkratz ratificaron la anterior doctrina de la Corte, en tanto consideraron que la continuidad del carácter nacional de los magistrados de la justicia nacional con competencia ordinaria con asiento en la Ciudad de Buenos Aires se encuentra supeditada a la celebración de los correspondientes convenios de transferencias de competencias del Estado Nacional a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Asimismo, la Dra. Highton de Nolasco recordó, atinadamente, que, de acuerdo con el principio de separación de poderes, “no es competencia de los jueces determinar el modo de realización de los fines de una determinada institución jurídica, ya que esta atribución es propia de los poderes políticos (…) Ello es así en razón de que no compete a los magistrados juzgar el alcance ni la oportunidad de la forma arbitrada por los otros poderes, en el ámbito propio de sus atribuciones, para lograr el fin propuesto (conf. doctrina de Fallos: 317:126; 324:3345; 325:645; entre otros)”.
En este marco, señaló que “el Poder Judicial no debe adoptar medidas que puedan impactar en la forma y oportunidad en que los poderes que tienen la atribución y responsabilidad para ello decidan organizar el traspaso de competencias. La adopción de decisiones judiciales en este ámbito —reservado legalmente a los poderes políticos— podría comprometer valores fundamentales como el acceso a la justicia y la seguridad jurídica”.
FALLO LEVINAS (TSJN – 2020)
El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad resolvió un recurso de queja interpuesto por el señor Levinas, contra la resolución de la Sala A de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, que no dio curso a su recurso de inconstitucionalidad en el marco de los autos caratulados «Ferrari, María Alicia y otro c/ Levinas Gabriel Isaías s/rendición de cuentas”, por no encontrar correlato entre las normas procesales aplicables y la solicitud del demandado de peticionar ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad. En su presentación ante el TSJ, el actor basó su argumentación en lo resuelto por la Corte Suprema en el fallo “Bazán”.
En este sentido, es importante recordar que en el precedente “Bazán”, el máximo tribunal sentó un criterio según el cual el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad es el tribunal superior común para resolver conflictos de competencia entre magistrados del fuero local y de la justicia nacional; circunstancia que no se verifica en el presente caso en donde no se suscitó un conflicto de competencia. En tal sentido se expidió el Fiscal General Adjunto.
El Tribunal, con los votos concurrentes de los Dres. Otamendi, Lozano, Weinberg, De Langhe y con la abstención de la Dra. Alicia E. C. Ruiz, resolvió declarar que el Tribunal Superior de Justicia “conocerá de los recursos de inconstitucionalidad y ordinario de apelación para ante él y de las quejas por su denegación establecidos en el artículo 113, incisos 3º, 4º y 5º de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y reglamentados por las leyes nº 7 y 402 que ya se hubieran interpuesto y estuvieran en trámite o que se interpongan a partir de la presente contra las sentencias dictadas por tribunales de la justicia nacional de la Capital Federal ejerciendo facultades jurisdiccionales que constitucionalmente correspondan a la Ciudad de Buenos Aires y a su Poder Judicial, cuando se alegue la existencia de una cuestión federal”.
Nuevamente, tribunales legislando.
Entre sus fundamentos, podemos destacar la consideración del Dr. Lozano, de que el Tribunal “está investido naturalmente, porque su jurisdicción está contemplada por la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como único órgano creado en ese mismo cuerpo. Su existencia y la jurisdicción del art. 113 no dependen de decisión legislativa, menos aún de la nacional, cuyo surgimiento está condicionado a la existencia de un interés federal legítimo”.
Esta afirmación, busca someter discrecional y arbitrariamente a la jurisdicción nacional, por medio de algún tipo de poder natural que pareciera poseer el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, avasallando la norma federal mediante la cual se dispuso expresamente la modalidad -de carácter legislativo, por cierto- para el traspaso de competencias.
Por su parte, la Dra. Ruiz en los fundamentos de su abstención, coincidió con el dictamen del Fiscal y afirmó que, si el alcance de la decisión de la Corte en “Bazán” fuera la que pretende el quejoso, sólo las sentencias del TSJ serían susceptibles de ser recurridas mediante la vía extraordinaria prevista en el art. 14 de la ley n° 48. Sin embargo, la CSJN siguió conociendo en los recursos extraordinarios federales planteados contra las sentencias dictadas por los tribunales de segunda instancia de los fueros denominados nacionales, lo que evidencia que los sigue considerando el superior tribunal de las respectivas causas.
Asimismo, consideró acertadamente, que por vía jurisprudencial no se pueden realizar modificaciones procesales con entidad suficiente como para alterar la estructura institucional de todo un sistema de justicia altamente complejo, más aún, cuando no se ha planteado una cuestión constitucional suficiente.
Será finalmente la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien decidirá la cuestión.
CONVENIOS DE TRANSFERENCIA
– Convenio de «Transferencia Progresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires», suscripto el día 7 de diciembre de 2000, ratificado por ley local 597 y por ley nacional 25.752;
– Convenio 14/04, «Convenio de Transferencia Progresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires», ratificado por ley local 2257 y por ley nacional 26.357;
– Ley nacional 26.702, de transferencia de competencias penales y contravencionales de la justicia nacional ordinaria a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, transferencia que fuera aceptada por ley local 5935;
– Convenio 1/2017, «Convenio Interjurisdiccional de Transferencia de la Justicia en las Relaciones de Consumo entre el Estado Nacional y el Gobierno de la C.A.B.A.»
– Convenio 3/17, «Convenio Interjurisdiccional de Transferencia Progresiva de la Justicia Ordinaria Penal entre el Estado Nacional y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires», ambos de fecha 19 de enero de 2017, aprobados por resoluciones 24/2017 y 26/2017 de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, respectivamente.
TRASPASO DE COMPETENCIAS EN MATERIA PENAL EN EL «PROYECTO DE LEY DE ORGANIZACIÓN Y COMPETENCIA DE LA JUSTICIA FEDERAL» (2020)
El proyecto regula entre los arts. 29 a 34, la transferencia de la totalidad de la competencia penal no federal a La Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Asimismo, dispone un plazo máximo de tres (3) años desde la entrada en vigencia de la ley, para realizar los acuerdos y convenios que resulten necesarios para la implementación de la transferencia, los que se perfeccionarán con la entrada en vigencia de la ley local que los ratifique.
Por otra parte, deja en cabeza de los magistrados/as, funcionarios/as y empleados/as la decisión de ser transferidos o transferidas al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Tal decisión deberá ser comunicada al Consejo de la Magistratura de la Nación dentro del plazo máximo de cuatro (4) meses desde la entrada en vigencia de la ley en los casos en que no se hayan manifestado en forma expresa previamente.
Similar mecanismo será implementado para el personal integrante de Ministerio Público Fiscal de la Nación y del Ministerio Público de la Defensa de la Nación que presten funciones en el fuero penal nacional.
Cabe aclarar, que el personal trasladado conservará su categoría, la intangibilidad de sus remuneraciones, su antigüedad, obra social y derechos previsionales. Finalmente, se prevé la transferencia de las partidas presupuestarias que correspondan.
CONCLUSIÓN
Es respetable la opinión de los tribunales respecto del traspaso de competencias jurisdiccionales a la ciudad, pero dicha opinión no puede traducirse en una extralimitación de sus competencias. No ha sido atribuido a los magistrados, el poder de juzgar el alcance ni la oportunidad de las decisiones de los otros poderes, en el ámbito propio de sus incumbencias.
Tal como lo ha sostenido la Corte anteriormente, y como afirman aún -como hemos visto- algunos de sus integrantes en la actual composición, la facultad de establecer el tiempo y la forma de dicho traspaso, corresponde exclusivamente a la voluntad del Estado Nacional y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La función de control de constitucionalidad en cabeza de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, comprende la protección del equilibrio entre los poderes del Estado, respetando las competencias propias de cada uno de ellos, en tanto ningún poder puede estar sometido a otro.
El principio de separación de poderes y el necesario respeto por parte de los tribunales de los límites constitucionales y legales que su competencia les impone, determina que la función de los jueces no alcance a interferir con el ejercicio de facultades que les son privativas a otros poderes con arreglo a lo prescripto por la Constitución Nacional, pues de lo contrario, se haría manifiesta la invasión del campo de las potestades propias de las demás autoridades de la Nación[6].
Referencias
*Marina Muratore, Abogada UBA con orientación en derecho administrativo, asesora en Consejo de la Magistratura de la Nación.
[1] Fallos: 333:589
[2] Fallos: 338:1517
[3] Fallos: 339:1342
[4] Fallos: 341:611
[5] CSJ N° 4652/2015
[6] “Arias, José Alberto s/ extradición” (Fallos 328: 3193)