LA CUESTIÓN DE FONDO

En el año 1902, Venezuela, que sufría una grave crisis institucional interna, suspendió los pagos de un empréstito que poseía con el Reino de Italia y Gran Bretaña, lo cual tuvo como efecto que estos dos exigieran inmediatamente el pago de su deuda, bloqueando y bombardeando los puertos y buques venezolanos. Ante este hecho, el entonces canciller de la Argentina, Luis María Drago, tomó una posición clara ante el acontecimiento, expresando que: “Entre los principios fundamentales del derecho público internacional que la humanidad ha consagrado, es uno de los más preciosos el que determina que todos los Estados, cualquiera que sea la fuerza de que dispongan, son entidades de derecho, perfectamente iguales entre sí y recíprocamente acreedoras por ello las mismas consideraciones y respeto”, y prosiguió: “El acreedor sabe que contrata con una entidad soberana y es condición inherente de toda soberanía que no pueda iniciarse ni cumplirse procedimientos ejecutivos contra ella, ya que ese modo de cobro comprometería su existencia”.

Esto dio lugar a lo que es conocido en el Derecho Internacional Público como la Doctrina Drago, que establece que la deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea en función de reclamar el pago de la misma. Dicha doctrina fue receptada en la Conferencia de la Haya de 1907, donde Drago presentó los argumentos de su tesis, siendo aceptados por una gran parte de los participantes presentes.

Más de 200 años después, y luego de repetidos y prejuiciosos endeudamientos tomados por la Argentina a distintos entes y organismos internacionales, el 10 de marzo del corriente año el gobierno nacional anunció, mediante el Decreto N° 179/25, un nuevo acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a los efectos de adquirir un préstamo cuya suma el ministro Luis Caputo declara que rondará alrededor de los 20.000 millones de dólares.

Esto se hace en el contexto en el que el país todavía no terminó de pagar los vencimientos del acuerdo de Facilidades Extendidas negociado por el gobierno anterior. En ese sentido, en uno de los Considerandos del decreto mencionado, se reconoce esto, admitiendo que es uno de los fines para el nuevo endeudamiento: la cancelación de operación de crédito del acuerdo anterior. A su vez, según se desprende del mismo Considerando, el nuevo empréstito tendría como objeto la cancelación de las Letras Intransferibles del Tesoro Nacional a los fines de impulsar el crecimiento de reservas del Banco Central de la República Argentina (BCRA).

Para entender mejor la necesidad del gobierno de acudir nuevamente al FMI se debe poner en relieve el actual modelo económico impulsado y administrado por el mismo: el de la “bicicleta financiera”, el cual requiere para su funcionamiento una tasa alta y un dólar planchado, para lo cual necesita suficientes reservas de USD en el Banco Central para intervenir diariamente en el mercado de cambios, lo cual le representa un problema ya que dichas reservas vienen bajando continuamente.

Fuente: Ámbito Financiero (27/03/2025)

Sin embargo, varios cuestionamientos fueron hechos ante el anuncio del presente acuerdo, ya que más allá de cuestiones económicas y financieras, el Decreto firmado y un posible acuerdo con el Fondo se estarían llevando a cabo en flagrante violacion de la Ley de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública (Ley N° 27.612) aprobada en 2021, que en su artículo 2° establece: “Dispónese que todo programa de financiamiento u operación de crédito público realizados con el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como también cualquier ampliación de los montos de esos programas u operaciones, requerirá de una ley del Honorable Congreso de la Nación que lo apruebe expresamente”.

No es la primera vez que un acuerdo con el FMI se encuentra plagado de irregularidades legales. Para hacer un poco de memoria, el acuerdo stand-by de 2018 tomado por el gobierno del entonces presidente Mauricio Macri se realizó violando disposiciones legales tanto del derecho interno argentino como del propio Convenio Constitutivo del Fondo. En este último, se establece expresamente en el artículo 6°, sección 1, que “ningún país miembro podrá utilizar los recursos generales del Fondo para hacer frente a una salida considerable o continua de capital”. A pesar de ello, sería el mismo FMI el que tres años después reconocería mediante un informe ex-post del préstamo de 2018, que ese fue el destino para la mayor parte de dicho crédito. Es difícil de entender cómo es que el Fondo no estuviera al tanto del destino de los desembolsos que estaba otorgando al gobierno de Mauricio Macri, pues fueron conocidas y públicas las visitas que el organismo hizo a la Argentina durante el transcurso de los mismos para “valorar” su desarrollo, tal como manda el artículo 4° de su Convenio, el cual exige la realización de evaluaciones anuales de los préstamos dados. De hecho, tuvieron la delicadeza de aumentar el acuerdo original de 50 mil millones de dólares a 57 mil millones en aquel periodo.

Fuente: Página oficial del Fondo Monetario Internacional

Otra grave irregularidad del acuerdo stand-by de 2018 fue su monto: el estatuto del Fondo establece que los países podrán tomar préstamos proporcionales a la cuota de acciones que tengan dentro del organismo. En aquel momento, por la cuota que poseía dentro del mismo, a la Argentina le correspondía un préstamo cuyo monto máximo debía ser de alrededor de 18 mil millones de dólares. A pesar de ello, como fue anteriormente mencionado, el acuerdo final fue tomado por alrededor de 57 mil millones de dólares: más del doble del monto permitido. Esto se anunció mediante el Departamento de Prensa del FMI, en el que brilla por su ausencia una justificación adecuada del porqué de la excepcionalidad de su monto, y de qué forma iba la Argentina a devolver un préstamos de esas cantidades, teniendo en cuenta que el programa stand-by regulado por el propio Fondo otorga un escueto plazo máximo de tres años para su devolución.

El otorgamiento del préstamo en tales condiciones, tuvo como efecto que se pueda declarar con certeza que el FMI incurrió en un acto ultra vires. Esta doctrina internacional señala que los organismo internacionales, a diferencia de los Estados, tienen una capacidad jurídica limitada ya que sus poderes, funciones y derechos se limitan a los conferidos por los Estados miembros que conforman dichos organismos. En este contexto, cuando una organización como el Fondo Monetario Internacional actúa más allá de las facultades establecidas y otorgadas en sus Convenios de formación, dicho acto es considerado con invalido y nulo.

A pesar de lo antedicho, no fueron menos graves las violaciones al Derecho argentino a las que tuvo que recurrir al entonces gobierno nacional para volverse acreedor del Fondo nuevamente: la Constitución Nacional establece en el artículo 75 incisos 4 y 7 que es responsabilidad del Congreso la toma de empréstitos y el arreglo del pago de la deuda exterior del país, lo cual no sucedió en el caso del mencionado acuerdo de 2018 por haber sido negociado y administrado por el Poder Ejecutivo sin intervención del Congreso. Asimismo, se ignoraron varios requisitos del proceso legal administrativo para su toma, ya que el expediente se inició con posterioridad a la firma de la Carta de Intención entre el país y el FMI, a la par de que el mismo no contuvo dictamen jurídico para cotejar su validez legal, exigido por la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (Ley N° 19.549) ni tampoco incluyó el dictamen del Banco Central, exigido por el artículo 61 de la Ley de Administración Financiera (Ley N° 24.156) por tratarse de una operación que afectaba el balance de pagos. Finalmente, nunca se dictó el acto administrativo por el cual se formalizara la toma del crédito en cuestión, ni en forma de Decreto presidencial ni de resolución ministerial.

Todo lo mencionado pone a luz que el préstamo tomado por el gobierno de Mauricio Macri es ilegítimo desde todo punto de vista legal, lo cual encuentra su sentido en el hecho de que el mismo tenía como fin el respaldo del modelo económico de la bicicleta financiera para garantizar la reelección del entonces presidente, lo cual fue eventualmente confirmado por Claver Carone, el representante de Trump en el FMI de aquel periodo: “Yo estaba en el Fondo Monetario, y el programa más grande en la historia del Fondo Monetario, lo ocupamos para la Argentina. Que se haya mal manejado el programa, que no se haya ejecutado bien por parte de Argentina, y les haya costado la elección, es una cuestión.Yo tenía a los europeos enfrente de mí, cuando quisimos impulsar e impulsamos el programa de asistencia más grande en la historia del Fondo Monetario Internacional para ayudar a la Argentina en su momento de crisis, fueron los europeos que estaban peleados contra nosotros, porque no querían ayudar a la Argentina, porque no les interesaba el Hemisferio Occidental”.

Mauricio Claver-Carone

A pesar de todas las irregularidades legales mencionadas, al asumir al gobierno la administración del presidente Alberto Angel Fernandez en 2019, fueron retomadas las negociaciones con el Fondo a los efectos de refinanciar la deuda sin cuestionar en algún momento su legitimidad, o por lo menos requerir que se contemplen plazos y condiciones más leves para la Argentina considerando la anormalidad del préstamo original. Una vez finalizadas las negociaciones en febrero de 2022, el Ministro de Economía terminó obligando a la Argentina a acatar a un programa de Facilidades Extendidas diseñado principalmente por el Fondo, el cual le otorgaba al país 4 años de gracia y 10 para el pago de la deuda. A su vez, se tuvieron que negociar ciertas condicionalidades para que el Fondo otorgara los desembolsos necesarios para el pago de los vencimientos del plan stand-by anterior, los cuales eran depositados luego de evaluaciones trimestrales en las que el organismo corroboraba si el país estaba cumpliendo con las metas fiscales y devaluaciones acordadas, lo cual significaba principalmente un ajuste de cuentas que impactaba en el bolsillo de la sociedad en su conjunto  en un momento en que el país se estaba recuperando económicamente de la pandemia de Covid-19.

Una vez aprobado el acuerdo de F.E.E. por el Congreso en el marco de la Ley de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública, la Argentina entró en un bucle económico en el que trimestralmente se encontraba con “la soga al cuello” a la expectativa de que el Fondo le diera el visto bueno a los resultados fiscales que conseguía a través del ajuste económico para aprobar los desembolsos correspondientes, todo al fin de refinanciar un préstamo que desde su origen era impagable. Eventualmente ocurrió lo que muchos economistas advertían desde el principio: el acuerdo de Facilidades Extendidas cayó reiteradas veces por no alcanzar las metas pactadas, y tuvo que ser renegociado por subsiguientes Ministros de Economía, luego de que Marín Guzmán renunciara a la cartera solo cuatro meses después de haber cerrado el primer acuerdo.

Nuevamente, volvamos al presente. Con el Decreto que aprueba las operaciones para la toma de un nuevo préstamo, el gobierno intenta “esquivar” las disposiciones legales necesarias exigidas para tomar un acuerdo a través de dos formas. En primer lugar, pretende burlar la Ley de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública, a la que ni siquiera se molesta en derogar, sino que se escuda en una interpretación restrictiva de su artículo 2, argumentando que el mismo “no implica que el H. CONGRESO DE LA NACIÓN se haga cargo de los fundamentos y de los términos concretos de los acuerdos en particular, sino que únicamente hace referencia a la aprobación legal de la operación de crédito público a ser celebrada por el PODER EJECUTIVO NACIONAL”.

En este sentido, el Decreto intenta señalar que las atribuciones de establecer los términos y condiciones en los acuerdos con el FMI son exclusivamente del Poder Ejecutivo sin necesidad de intervención del Legislativo, a la vez que pretende eludir la aprobación legislativa el empréstito en sí encuadrando al mismo en el formato de DNU, atribuyéndole necesidad y urgencia amparados exclusivamente en el modelo económico-político que propugna sin un sustento jurídico correspondiente. Este andamiaje legal es también la razón por la cual el Decreto tiene que recurrir reiteradas veces a intervenciones de diputados afines para poder darle algo de sustento a su nula constitucionalidad.

La fragilidad intrínseca del DNU hizo que diputados de la oposición ya iniciaran una denuncia penal contra el gobierno nacional, argumentando que se están ignorando las facultades del poder legislativo, incurriendo en un atropello a la división de poderes.  Por otro lado, la ilegalidad total del presente acuerdo le daría el sustento a un próximo gobierno de declarar al préstamo como ilegítimo por los diversos vicios que lo plagan desde su concepción, encuadrando al mismo en la figura de “Deuda Odiosa” por hacerse de espaldas al pueblo.

El presidente Javier Milei con la actual directora del FMI, Kristalina Gueorguieva

El actual gobierno de Javier Milei se encuentra en una encrucijada, entre el sostenimiento del sistema de bicicleta financiera y la falta de dólares en el Banco Central. Mientras continúa con su arduo ajuste, la circunstancias los llevaron nuevamente al Fondo, organismo que el presidente en su campaña calificaba como “fracaso” el acercarse al mismo.

Es necesario poner a luz que el nuevo acuerdo no es una decisión inocente del presidente sino que encaja perfectamente con el plan económico de socavamiento de la soberanía nacional que tiene para el país. Los acuerdos con el FMI a lo largo de la historia han debilitado la independencia económica de las naciones de las que se vuelve prestamista, con sus condicionalidades y objetivos poniendo en tela de juicio todas las decisiones económicas y financieras de países autónomos al parecer de un organismo internacional que históricamente ha servido más como la más brutal herramienta del neo-colonialismo antes que como un instrumento que brinde estabilidad financiera internacional.

A diferencia de 1902, hoy en día las naciones más poderosas del mundo no necesitan atacar a la soberanía de naciones en vías de desarrollo con buques y bombas para debilitar su capacidad de toma de decisiones propias, ya que pueden hacerlo simplemente imponiendo exigencias financieras que destruyan cualquier noción de independencia económica de los mismos. Hoy más que nunca se requiere una una doctrina Drago actualizada, con el fin de proteger los intereses de las naciones víctimas de estos ataques financieros.

Y más importante aún: más allá de los debates políticos que se puedan dar entre los distintos sectores políticos de nuestro país, tiene que haber consenso general de mínima de que todas las decisiones de gobierno sean tomadas acorde por el poder que emana del pueblo argentino, tal como manda  el preámbulo de nuestra carta magna, ya que de este se origina el poder que posee el gobierno nacional, y que si bien podemos poseer diferencias sobre qué modelo económico-político es más beneficioso para nuestra sociedad, nunca debemos subyugar las decisiones soberanas a un ente internacional que no responde ni se hace responsable por ningún habitante que pisa este suelo.

(*) Estudiante Derecho UBA.