EL CIERRE DE LA CAUSA MENDOZA

El pasado 22 de octubre del corriente año, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) por unanimidad de sus integrantes dio por finalizada la supervisión del cumplimiento de la histórica sentencia dictada por el mismo Tribunal en el año 2008 —conocida como Fallo Mendoza en el marco de la causa “Mendoza, Beatriz Silvia c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza-Riachuelo)”—, así como dar por finalizado el trámite de la causa atinente al daño colectivo, y ordenar el traslado y el archivo de legajos actualmente abiertos en el marco de la misma. Una resolución llamativa que enciende las alarmas y conlleva más incertidumbres que certezas.

1. La demanda inicial de los vecinos de la Cuenca:

En Julio de 2004 se presentaron directamente ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (competencia originaria) diecisiete personas, algunos/as también en representación de sus hijos menores, habitantes de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires

Estas personas iniciaron, en los términos de la Ley General del Ambiente N° 25.675 (en adelante “LGA”) una demanda de recomposición y —en el supuesto de irreversibilidad— de indemnización del daño ambiental colectivo ocasionado como consecuencia de la contaminación de la Cuenca del río Matanza Riachuelo. Los demandados fueron el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cuarenta y cuatro empresas.

En palabras simples, lo que solicitaron fue que se revierta la situación de contaminación general del Riachuelo y que, por los bienes dañados en forma irreversible, se fije una indemnización en concepto de daño colectivo. Asimismo, por los daños a bienes colectivos que pudieran revertirse, propusieron la creación de un fondo común de recomposición para solventar los gastos de reparación del ecosistema y solicitaron que aquel se integrara con fondos públicos y privados, provenientes estos últimos de las tasas que se impusieran a los agentes demandados.

Finalmente, solicitaron la reparación de los daños particulares sufridos como consecuencia del daño ambiental colectivo, tales como la incapacidad sobreviniente, los gastos por tratamientos médicos y por nueva radicación, el daño moral y psíquico sufrido por madres, padres y sus hijos, el daño futuro y la pérdida del valor locativo de los inmuebles.

2.  El tratamiento de la Corte en los años anteriores y el precedente ejemplar dictado:

Ante la demanda presentada, en primer lugar, la Corte estableció que sobre las indemnizaciones particulares no tenía competencia originaria, pero sí en lo relacionado con el daño ambiental colectivo. Ante ello, requirió que las empresas proveyeran cierta información sobre los vertidos en la Cuenca, que los estados demandados presenten —junto con el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)— un Plan integrado con distintos aspectos relacionados con el ordenamiento del territorio, el control del impacto ambiental la información y la educación ambiental y convocó a una audiencia pública que se llevó a cabo el 5 de septiembre de 2006 con el objetivo de que las partes informasen sobre estos puntos.^[1]

Cabe aclarar que luego fueron admitidos en la causa la intervención como terceros de distintos actores de relevancia en la discusión ambiental, tales como el Defensor del Pueblo de la Nación, FARN, CELS, Greenpeace, Asociación de Vecinos de La Boca, entre otros. Y también hubo una ampliación de la demanda, incluyendo en el proceso a la Coordinadora Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) y a los catorce^[2] Municipios de la Provincia de Buenos Aires que abarcan la Cuenca.

En agosto de 2006, bajo la Presidencia de Néstor Kirchner, el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el COFEMA coincidieron sobre el diagnóstico de la dimensión estructural de la problemática así como su complejidad y trascendencia y decidieron aunar esfuerzos para resolverlo.

En ese sentido, resaltaron que para el Estado Nacional la problemática ambiental es una cuestión de estado y acompañaron el Plan Integral para el Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo en el cual describieron los aspectos principales de este programa, su contenido político institucional y lo concerniente al saneamiento y al aspecto social.

Unos pocos días después Nestor Kirchner, el Jefe de Gabinete de Ministros, el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los intendentes de los 14  municipios situados en la Provincia de Buenos Aires  que forman parte de la Cuenca, suscribieron un acuerdo interjurisdiccional por el que se comprometieron a brindar su apoyo al proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Nación, mediante el cual se propiciaba la creación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (en adelante, la ACUMAR) como ente de derecho público interjurisdiccional.

Los debates parlamentarios en el Congreso de la Nación dieron cuenta del carácter estructural, histórico y de extrema gravedad de la problemática ambiental de la zona y por decisión política del entonces Jefe de Estado y los legisladores se culminó con la sanción de la Ley Nº 26.168, que crea la ACUMAR.

Esta ley le otorga a ACUMAR las facultades de regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la Cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales.

Asimismo, luego de la solicitud de varios informes y la realización de cuatro  audiencias públicas, el 8 de julio de 2008 la CSJN dictó la sentencia definitiva^[3] conocida popularmente como el “Fallo Mendoza” respecto a la recomposición y prevención del daño ambiental colectivo y decidió delegar en un juez federal de primera instancia la ejecución de lo allí resuelto.

La sentencia estableció que la ACUMAR es la encargada de la ejecución del programa de saneamiento, mientras que el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son igualmente responsables en modo concurrente con la ejecución de dicho programa. En un claro rol de garante de la constitución y los derechos allí consagrados, puntualmente en relación al ambiente, determinó las medidas del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (en adelante, «PISA») que debe perseguir tres objetivos simultáneos:

• la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la cuenca;
• la recomposición del ambiente en todos sus componentes (agua, aire y suelo);
• la prevención de daños con suficiente y razonable grado de predicción.

Para cumplir estos objetivos, el Tribunal estableció de modo detallado ocho mandas referidas a: (i) Información pública; (ii) Contaminación de origen industrial; (iii) Saneamiento de basurales; (iv) Limpieza de márgenes de río; (v) Expansión de red de agua potable; (vi) Desagües pluviales; (vii) Saneamiento cloacal y (viii) Desarrollo de un Plan Sanitario de Emergencia.

Además, se organizaron medidas tendientes al control del cumplimiento del PISA, a través de la conformación de un Cuerpo Colegiado integrado por las organizaciones que intervinieron como terceros del proceso judicial y por la Auditoría General de la Nación, bajo la coordinación del Defensor del Pueblo.

En los años posteriores, la Corte mantuvo un comportamiento activo sobre el cumplimiento de la mencionada sentencia y solicitó en reiteradas oportunidades a las partes y a los magistrados intervinientes informes actualizados respecto del grado de cumplimiento de las mandas, realizando también audiencias públicas. Además, en varias oportunidades resaltó el incumplimiento de los plazos y objetivos.

En el marco de este rol activo y de garante de derechos constitucionales en el plano ambiental, el 27 de diciembre de 2016, bajo el gobierno de Mauricio Macri, la Corte requirió a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo que estableciera indicadores para medir el grado de ejecución de la decisión judicial e informará un calendario de cumplimiento de los objetivos propuestos.^[4] Luego, el 9 de noviembre de 2017, la Corte afirmó que el informe presentado por la autoridad administrativa resultaba insuficiente y no respetaba los términos de la sentencia, razón por la cual le solicitó su readecuación.^[5]

Recientemente, en abril de 2024 —hace 7 meses— la Corte requirió a ACUMAR que «en un plazo de 30 días presente un informe circunstanciado sobre el grado de avance en el cumplimiento de las decisiones judiciales, con particular referencia a los plazos ciertos informados y, en su caso, la debida justificación de los incumplimientos»^[6].

Asimismo, ordenó a los Juzgados de Ejecución (Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N° 2 de Morón y del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 12) que presenten en un plazo de 30 días un informe sucinto y suficiente sobre el estado de los expedientes que se encuentren en trámite vinculados a la ejecución de la sentencia definitiva.

3. El sorpresivo cierre de la causa bajo el gobierno de Javier Milei

Tras cumplirse dos décadas de iniciada la demanda, luego del reconocimiento de la complejidad, relevancia y alcance de la problemática ambiental mencionada, y en consecuencia, de su incorporación histórica en la agenda político-institucional para su recomposición, el día 22 de octubre de 2024, bajo el gobierno de Javier Milei, en un contexto de ajuste y de retraimiento del Estado en su rol de garante de derechos, la CSJN emitió un fallo en el que “pone fin a la presente causa”.

Entre los argumentos expuestos, luego de analizar de manera dogmática y general el cumplimiento de cada manda del PISA, declara que se “ha cumplido su propósito de generar la reforma estructural que resultaba imprescindible para alinear la actividad del Estado con los principios y derechos consagrados en la Constitución”. Además, argumenta que demandaría un tiempo prolongado el monitoreo de las mandas de finalización cierta y un tiempo indefinido las mandas de ejecución permanente. Atento a ello, queda de manifiesto que los objetivos propuestos en el PISA no han sido cumplidos ni el daño ambiental ha cesado.

“Por esa razón”, según sus palabras, le pone fin a la presente causa estableciendo que las causas —casos contenciosos— actualmente radicadas ante los jueces de ejecución, vinculadas con la ejecución del plan, continuarán su trámite ante el juzgado que corresponda en razón del territorio y de la materia.

Por otra parte, la Corte desestima la indemnización por el daño moral ambiental colectivo^[7] de manera arbitraria y con escasos fundamentos. Indicando que “resulta inoficioso, por prematuro y conjetural” que aborde el daño moral debido a que su procedencia está subordinada a que se determine que dicha recomposición o algún aspecto de ella resulta técnicamente imposible.

Establece que el trabajo de ACUMAR se encuentra aún en desarrollo, lo que impide que se pueda arribar a una conclusión con el grado mínimo de certeza necesario acerca de la eventual existencia de daños irreversibles.

Además, rechaza la indemnización destinada a crear un fondo común de recomposición para solventar los gastos de reparación del ecosistema, indicando que los estados involucrados se vienen haciendo cargo de los costos y que la Ley Nº 26.168 cuenta con mecanismos para reclamar a las empresas lo que estime corresponder.

Finalmente, establece que el control sobre ACUMAR se hará por la vía administrativa. Es decir, los reclamos deberán ser resueltos por el Poder Ejecutivo Nacional, mediante un “Recurso de Alzada”, (quien hoy se encuentra  a cargo de un Presidente que se manifiesta abiertamente negacionista del cambio climático y la agenda ambiental) y luego deben seguir toda la vía judicial a través del fuero contencioso administrativo.

Finalmente, este cambio radical de postura respecto del posicionamiento histórico que ha tenido la CSJN cuando unos pocos meses atrás había solicitado informes por incumplimiento de las mandas, resulta contradictoria, y podría explicarse por cuestiones políticas y no de derecho. Recordemos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación se encuentra en plena discusión por su integración, con dos miembros propuestos por el Poder Ejecutivo.

4. ¿Y ahora qué puede pasar? Reflexiones respecto de las posibles consecuencias del desentendimiento de la CSJN en la Causa Mendoza

La decisión política de la Corte de retirar la supervisión sobre el control del plan de saneamiento del Riachuelo nos deja una conclusión clara: se desentiende absolutamente de la problemática y allana aún más el camino al gobierno neoliberal de Javier Milei para continuar con el desmantelamiento institucional y eliminar los controles existentes en materia ambiental.

En el fallo de la Corte se omite explicar de qué manera han sido satisfechos y cumplidos los objetivos ambientales trazados previamente, los cuales fueron reemplazados por el cumplimiento de objetivos institucionales que no fueron explicitados en la causa. Entonces, si el argumento principal del fallo implica que no fueron cumplidas aún las mandas institucionales, debería ser el Estado quien garantice mediante el control y el financiamiento del organismo que sean objetivamente cumplidas.

Asimismo, como se mencionó anteriormente, ACUMAR se constituye como un organismo interjurisdiccional y autónomo creado por  Ley Nº 26.168 que actúa dentro de la órbita de la Subsecretaría de Ambiente de la Nación. En este sentido y en relación a la Ley de Administración Financiera, corresponde analizar si este fallo se constituye como una habilitación para la transformación de la estructura o disolución del mencionado organismo.

De acuerdo con ello, en caso de considerar únicamente la órbita dentro de la que se encuentra contemplada, es decir, su naturaleza jurídica, el organismo quedaría comprendido dentro del artículo Nº 8, inciso A) de la Ley de Administración Financiera. Por lo tanto, también quedaría comprendido dentro de las previsiones de la Ley Nº 27.742 de  Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los argentinos —autodenominada “Ley Bases”— (Artículo Nº 3) que habilita la modificación o eliminación de las competencias, funciones o responsabilidades dispuestas legalmente “cuyo mantenimiento resulte innecesario” así como “la disolución total o parcial” de los órganos u organismos de la administración central o descentralizada. ¿Casualidad o causalidad?

Sin embargo, en caso de que se priorice el hecho de ser un organismo autónomo e interjurisdiccional, no podría ser modificado por la «Ley Bases». Si bien el fallo de la Corte existiría de igual manera, ACUMAR quedaría protegido frente a posibles vaciamientos de competencias o disoluciones de organismos que el gobierno decida realizar. O sea, hay interpretaciones e interpretaciones.

También es menester destacar, el contexto en el que se inserta este fallo en el mencionado organismo, considerando los despidos que se sucedieron durante el mes de mayo del corriente año —y que tienen impacto directo en la implementación de las políticas—, así como la dilatación e interrupción de las obras de saneamiento. De acuerdo con un informe realizado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN)^[8] respecto del presupuesto que se destinaría al saneamiento del Riachuelo para el año 2025, se concluye que el Poder Ejecutivo Nacional aumenta las partidas que permiten mayor discrecionalidad en el gasto y recorta en aquellos programas que son específicos para la recomposición del ambiente. En palabras de FARN, “mientras se incrementan los fondos destinados a gastos administrativos e inversiones sin un enfoque claro, el programa clave para la recomposición ambiental y sanitaria sufre un recorte drástico”.

Como se mencionó anteriormente, el retiro de la Corte implica que el propio Poder Ejecutivo Nacional sea quien realice el control mediante los recursos de alzada, y en una segunda instancia, el fuero contencioso administrativo judicial. No parece muy acertado dejarle la obligación de control del saneamiento de la Cuenca Matanza – Riachuelo al gobierno nacional actual, que considera que el Estado no debe intervenir y accionar para el cuidado de los bienes comunes naturales, tal como quedó demostrado ante los incendios en Córdoba recientemente. Nuevamente nos preguntamos, ¿casualidad o causalidad?

Es así que un hito histórico en materia de derecho ambiental argentino, como fue el Fallo Mendoza, que marcó un punto de inflexión en materia de acceso a la justicia en asuntos ambientales, se ve finalmente opacado por una sentencia intempestiva y regresiva que parece desconocer el derecho al ambiente sano que aún reclaman las y los vecinos de la Cuenca Matanza – Riachuelo, quienes ven afectada diariamente su salud y calidad de vida por la contaminación, así como la deuda aún pendiente que presenta el Estado Argentino para con ellos.

Sólo cuando sea garantizado de manera efectiva el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el presente y futuro de la Argentina, podremos decir que, finalmente, Será Justicia.

^[1] Fallos: 329:2316.

^[2] Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, Gral. Las Heras, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morón, Pte. Perón, y San Vicente.

^[3] Fallos: 331:1622.

^[4]https://www.cij.gov.ar/nota-24507-La-Corte-Suprema-orden–a-la-ACUMAR-que-intensifique-el-cumplimiento-de-la-sentencia-que-dispuso-el-saneamiento-del-Riachuelo.html

^[5]https://www.cij.gov.ar/nota-29178-La-Corte-Suprema-llama-a-una-nueva-audiencia-p-blica-por-la-contaminaci-n-del-Riachuelo.html

^[6] Sentencia. CSJN. CABA. 9 de Abril de 2024. Id SAIJ: NV41748.

^[7] El daño moral colectivo, manifestación extrapatrimonial del daño social, puede definirse según GALDÓS como el atropello de intereses extrapatrimoniales plurales de un estamento o categoría de personas (Galdós, Jorge Mario, Derecho ambiental y daño moral colectivo, algunas aproximaciones, 1998)

^[8] “El futuro de las políticas ambientales de la Argentina. Análisis del proyecto de Ley de Presupuesto 2025”

(*) Abogada con orientación en Derecho Administrativo (UBA).

Estudiante de Derecho (UBA).

Lic. en Ciencias Ambientales (UBA).