Introducción

El objeto del presente radica en plasmar el análisis y sugerencias realizadas sobre el Proyecto de Ley Integral Contra la Violencia Institucional, presentado el 11 de febrero en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, bajo el nro. de trámite 7009-D-2020.

A tales efectos, desarrollaremos un sucinto análisis de aquellos elementos centrales desde una óptica jurídico-penal y política criminal relevante, a profundizar conforme las necesidades que eventualmente se refieran.

En lo que refiere al análisis, detectamos que hay cuatro cuestiones que merecen especial atención: a) el concepto de violencia institucional (Capítulo I), b) la tramitación de las denuncias realizadas (Capitulo II), c) la reparación a las víctimas (Capítulo IV) y d) la regulación de las manifestaciones públicas (Capitulo VIII).

En lo que refiere a las propuestas de agregado, referimos especialmente: a) el uso de cámaras corporales en barrios vulnerables y b) dispensar a los agentes de portar el arma fuera del cumplimiento de sus funciones (eliminación del estado de policía).

Análisis del proyecto de ley

Capítulo I. Objetivo y definiciones

Resulta de particular interés el art. 3°, por el cual se designa a la violencia institucional como “(t)odo acto, por acción u omisión, ejercido por miembros de las fuerzas policiales, de seguridad y penitenciarias que implique cualquier forma de afección física o psíquica que afecte derechos humanos fundamentales de las personas”.

A su vez, estipulan el termino de “víctimas de la violencia institucional”, siendo toda persona que “individual o colectivamente, haya sufrido daños, inclusive lesiones físicas o psíquicas, sufrimiento emocional, discriminación, daños económicos o menoscabo sustancial de los derechos fundamentales” como consecuencia de las acciones u omisiones de los mencionados en el párrafo precedente. A su vez, se integran a los miembros de las mismas fuerzas.

En primer término, el concepto de violencia institucional empleado refiere a la concepción originaria, por la cual solo miembros de las fuerzas de seguridad, policial y penitenciaria, pueden realizar hechos de violencia institucional. Esto responde a una cuestión material, pues la conciencia social formada con el conocimiento de las atrocidades realizadas durante la última dictadura cívico-militar generó que se haga hincapié en el funcionamiento de las fuerzas de seguridad, quienes aún mantenían prácticas aprehendidas durante ese periodo.^[2]

No obstante, la concepción de violencia institucional es una categoría política dinámica, que con el paso del tiempo ha comprendido a distintas agencias estatales. A modo de ejemplo, en un primer momento se incorporaron las agencias médicas, específicamente las psiquiátricas. En la actualidad, la discusión se centra en si los agentes judiciales pueden o no formar parte de hechos de violencia institucional, como podría ser el lawfare.

En el ámbito nacional tenemos varias estipulaciones del término. En una publicación conjunta del Ministerio de Educación y el de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, “(l)os Derechos Humanos frente a la Violencia Institucional”, se la estipula como “prácticas estructurales de violación de derechos por parte de funcionarios pertenecientes a fuerzas de seguridad, fuerzas armadas, servicios penitenciarios y efectores de salud en contextos de restricción de autonomía y/o libertad (detención, encierro, custodia, guarda, internación, etc.)”.

La Ley de Protección Integral a las Mujeres nro. 26.485, en el artículo 6, inciso b), refiere que la violencia institucional contra las mujeres es “aquella realizada por las/los funcionarias/os, profesionales, personal y agencias pertenecientes a cualquier órgano, ente o institución pública, que tenga como fin, retardar, obstaculizar o impedir que las mujeres tengan acceso a las políticas públicas y ejerzan los derechos previstos en esta ley. Quedan comprendidas, además, las que se ejercen en los partidos políticos, sindicatos, organizaciones empresariales, deportivas y de la sociedad civil”.

Existen otras definiciones normativas, como las desarrolladas en el Ministerio Publico Fiscal y de la Defensa, con distintos matices. En general, todas coinciden en tres componentes: a) afectaciones a derechos personales, b) realizadas por funcionarios públicos y c) sobre personas vulnerables o con dificultades para acceder a la justicia. Por su cuenta, la Ley de Protección Integral de las Mujeres amplia ostensiblemente el ámbito de aplicación del concepto de violencia institucional, tanto en el modo comisivo como en el sujeto activo, lo cual puede ser la puerta de entradas para redefinir el concepto y ampliarlo para adaptarlo a la organización actual de la sociedad.

No obstante, en la actualidad desde distintas organizaciones barriales se discute si el concepto de violencia institucional puede o no comprender la responsabilidad por ausencia estatal y/o exclusión social. Esto refiere a la producción de un daño a los derechos de las personas por la falta de políticas de Estado que solucionen problemáticas particulares de barrios de emergencia.^[3]

Por último, cabe referirse a que la definición de víctima de violencia institucional contiene un universo de casos aplicables mayor, pues no refiere a la necesidad de una afectación física o psíquica que produzca menoscabos a los derechos humanos fundamentales. Según la redacción proyectada, es violencia institucional todo acto que implique cualquier afectación física o psíquica que afecte derechos humanos fundamentales, con lo cual debería constatarse la afectación psíquica o física que genere un daño a derechos humanos fundamentales. Con esto, a modo de ejemplo, quedaría por fuera una práctica bastante común: la sustracción de bienes personales (teléfono celular, dinero y entre otras pertenencias) al momento de detener una persona, salvo que se demuestre la afectación física o psíquica.

La conceptualización de estas prácticas tiene una vital importancia en el ámbito judicial, pues suele emplearse una interpretación limitadora al punto de vaciarlo de contenido si es posible. Precisamente, el actuar de las agencias judiciales es crucial para la existencia de la violencia institucional, por lo que debe tenerse un especial cuidado para que no pierda efectividad el presente proyecto de ley.^[4]

Capítulo II. Recepción de denuncias

Se crean en el ámbito del Poder Ejecutivo “Centros de Recepción de Denuncias de Violencia Institucional”, que deberán garantizar la recepción y tramitación de denuncias administrativas, atendidas por personal civil ajeno a las fuerzas. Una vez recepcionada la denuncia, asesorarán a la víctima sobre la denuncia judicial y remitirán el contenido de la denuncia administrativa a la máxima instancia de la cual dependa la fuerza involucrada.

Al respecto, podría auspiciarse un ente externo a las fuerzas de seguridad que tramiten este tipo de denuncias, para evitar la presión interna de las instituciones policiales. La recepción de la denuncia por personal civil es un acierto que facilitará la denuncia, sin embargo, la tramitación de la misma en el organismo involucrado permite que se ejerza presión por parte de la corporación policial para que no se esclarezcan los hechos denunciados.

Una de las características típicas de la violencia institucional es la obstaculización de cualquier denuncia, pues las mismas fuerzas de seguridad son las encargadas de recolectar los elementos de prueba, pudiendo afectarlas mediante la alteración de registros, el direccionamiento de pericias, entre otros. El compromiso corporativo enquistado en los organismos de las fuerzas de seguridad obstaculizará cualquier intento de investigación.^[5]

En este sentido, cabe mencionar que los distintos organismos cuentan con mecanismos de prevención e investigación de la violencia institucional, no obstante, se encuentran imposibilitados en realizar su trabajo por las presiones internas ejercidas por los mismos agentes que deberán investigar. No podemos dejar de destacar el carácter discrecional y arbitrario con el que las áreas de asuntos internos o sus equivalentes tramitan las actuaciones administrativas en las que se determina la responsabilidad del personal de las fuerzas policiales o de seguridad involucrados en hechos de violencia institucional.

Eventualmente, podrían emplearse distintos entes y organismos existentes a efecto de recepcionar, como podrían ser los Centros de Acceso a la Justicia, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación; ATAJO, del Ministerio Publico Fiscal; o dependencias del Defensor del Pueblo. De este modo, podría ejecutarse de modo inmediato esta iniciativa, evitando motivos basados en la falta de recursos y demás elementos, a modo de ejemplo.

No obstante, consideramos necesario remarcar que si la denuncia tramitará por la vía administrativa interna a la fuerza de seguridad genera un efecto contrario al deseado o, dicho de otro modo, se mantendrán las cosas tal cual sucede en la actualidad.

Capítulo III. Registro Nacional de Violencia Institucional

Resulta un acierto la creación de un registro y la intención estatal de producir estadísticas oficiales en materia de violencia institucional, lo que permitirá adoptar políticas públicas basadas en evidencia empíricas. La producción de estadísticas oficiales es una demanda de larga data de los organismos de Derechos Humanos, principalmente del CELS y CORREPI, quienes ante la falta de datos oficiales crearon sus propios registros. Sin embargo, entre el año 2012 a 2015 funcionó el programa del Uso Racional de la Fuerza del Ministerio de Seguridad de la Nación, que si bien dejó de publicar sus resultados o perdió relevancia en la gestión anterior, actualmente fue reeditado mediante la Resolución del Ministerio de Seguridad nro. 377/2020.

En el marco de dicho programa, las fuerzas federales y el Ministerio de Seguridad de la Nación producen información principalmente en lo que relativo a muertos y heridos por uso de armas de fuego reglamentarias, por ende debe contemplarse la existencia de este programa a nivel nacional y la existencia de oficinas provinciales específicas, como impulsar la tarea de la Oficina de Transparencia de la Policía de la Ciudad de Buenos Aires que según el artículo 96 de la Ley Nacional nro. 5688 debe producir informes con los casos en los que se utilizó armas de fuego.

En tal sentido, al momento de proyectar la creación de un organismo centralizado de recepción de denuncias no podría dejar de contemplarse la existencia de este Programa, así como evaluar la mejor alternativa de incorporar los datos producidos por estas herramientas e instancias en el Registro Nacional de Violencia Institucional.

Por último, resulta necesario lograr mecanismos que garanticen la fiabilidad de la información o, por lo menos, generen la menor distorsión posible, pues quienes deberán informar son los mismos involucrados en estos hechos o sus compañeros. En igual sentido, difícilmente algún comisario o funcionario equivalente querrá indicar hechos de violencia institucional ocurridos bajo su mando.

Capítulo IV. Asistencia y reparación a las víctimas

En este parte del proyecto, la asistencia y reparación de las víctimas, estipula el derecho a una reparación plena y efectiva que comprenda medidas individuales tendientes a restituir, indemnizar y rehabilitar a la víctima, así como medidas de satisfacción y garantías de no repetición (art. 13). A estos efectos, se establece el acompañamiento psicosocial (art. 14) y asistencia judicial (art. 15).

A su vez, se refiere a la reparación económica en los casos de desaparición forzada de personas o de homicidio que configuren hechos de violencia institucional (art. 16), de la que gozarán los causahabientes de las víctimas, conforme lo estipulado en la ley (art. 17). Esta reparación deberá solicitarse ante la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación (art. 18), con independencia de lo resuelto en sede judicial (art. 19).

La reparación a las víctimas resulta central, y debe generar especial atención para que no sea negada por los agentes judiciales. Por este motivo, la referencia a la Secretaría de Derechos Humanos es un gran avance.

Sin embargo, consideramos la necesidad de especificar formas de reparación en el ámbito penitenciario. En la actualidad, cobra fuerza la tesis de que ante el agravamiento de las condiciones de detención (desde severidades y torturas hasta condiciones estructurales pésimas), debe modificarse el monto de cumplimiento de la pena para recuperar el equilibrio entre el hecho punible y el reproche estatal. Es decir, si una persona privada de su libertad es abusada sexualmente debe reducirse el monto de la pena.

En 2018, la Corte IDH resolvió reducir el monto de la pena a las personas privadas de la libertad en un establecimiento sobrepoblado (casi en un 300 por ciento). Lo mismo sucedió en Estados Unidos, en el año 2011. Esto genera las condiciones para que los tribunales argentinos puedan aplicarla sin inconvenientes, más aun habiendo resoluciones en este sentido de la Cámara Nacional de Casación Penal, en 2015;^[6] la Cámara Federal de Casación Penal, en el 2020;^[7] el Tribunal de Casación Penal (PBA), 2016.^[8] Sin embargo, en los tribunales inferiores deniegan los pedidos fundados en que es necesario un amplio debate sobre política criminal que le corresponde al Congreso Nacional.

Por esto es recomendable considerar una redacción que contemple este tipo de supuestos a efecto de lograr un mandato legal ineludible por parte de los magistrados nacionales y estimular el modo de cuantificar la reducción propicia para el daño sufrido.

En sintonía, podría considerarse el resarcimiento económico en aquellos casos en los cuales la violencia institucional proviene de parte del Poder Judicial, si es que se los integra en la definición del art. 3 proyectado. Es una cuestión compleja para definir por las múltiples implicancias. A modo anecdótico, la Constitución de la Provincia Eva Perón, del año 1952 (actualmente, La Pampa) estableció el derecho a indemnización en aquellos casos en los cuales una persona haya sido privada de su libertad y luego sobreseído o absuelto por sentencia firme (art. 15).

Capítulo VI. Programa Nacional (…) Formación, Capacitación y Reentrenamiento…

En este capítulo se estipula la obligación de los Estados de garantizar la formación, capacitación y reentrenamiento en Derechos Humanos y en regulación del uso de la fuerza de los agentes pertenecientes a las fuerzas de seguridad. Para su cumplimiento establece una serie de directrices y pautas generales, tendientes al conocimiento de los estándares internacionales del uso de la fuerza.

En primer lugar, consideramos la necesidad de contemplar una formación que brinde herramientas prácticas para la defensa personal de los agentes, realizables periódicamente, y de conciliación o métodos alternativos de resolución de conflictos.

Por lo general, puede constatarse que los agentes de las fuerzas policiales solamente cuentan con el empleo del arma de fuego para contrarrestar un ataque, pues su estado físico y conocimientos en defensa personal les impiden realizar otro tipo de acciones. La formación teórica no suple tan elemental cuestión.

La reproducción de la violencia institucional recae en una cuestión cultural, con independencia del conocimiento mayor o menor de la normativa aplicable, en la que los agentes de las fuerzas de seguridad son el mayor exponente por el lugar que ocupan en el entramado social. Esto es algo que se ve con mucha facilidad en los procesos judiciales, en los que reina la máxima de “primero se decide, luego de funda”, con lo que se intenta hacer hincapié que el sesgo cognitivo tiene un mayor peso que las normas aprehendidas.

Capitulo VIII. Reglas mínimas para la intervención de las Fuerzas Policiales y de Seguridad en Manifestaciones Públicas

En esta parte de la normativa proyectada se establecen pautas para la realización de protocolos de actuación en el contexto de manifestaciones públicas.

Al respecto, podría introducirse referencias tendientes a evitar la participación de agentes involucrados en hechos de violencia institucional, ya sea con un proceso abierto en sede administrativo o judicial.

Por otro lado, la redacción del art. 36, “De la protección de los/las manifestantes”, resulta confuso, por lo que podría reconsiderarse su formulación. En la misma se indica que las fuerzas de seguridad deben orientarse “… a reducir las afectaciones que la concentración o manifestaciones causa o pudiera causar en los derechos…”, lo que podría utilizarse de forma contraria a la que aspira el proyecto de ley. Toda agrupación de personas genera distintas implicancias y afectaciones a terceros, como podría ser ensuciar la vía pública o afectar el derecho a la circulación. En esto se basó el Poder Judicial de la Provincia de Jujuy para fundar la detención de Milagros Salas en un comienzo, luego fue incorporando otros cargos.

Al regular la actividad periodística, se refiere a que “(l)os/as periodistas, invocando su sola condición, incluyendo, pero no limitándose a reporteros/as gráficos o camarógrafos/as, no podrán ser molestados…” (art. 40), lo que puede resultar problemático. Podría formularse de forma tal que se adopte el criterio funcional de periodistas.

El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas y el Relator especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión de las Naciones Unidas establecen que “en la función periodística participan una amplia variedad de personas, como analistas y reporteros profesionales y de dedicación exclusiva, autores de blogs y otros que publican por su propia cuenta en medios de prensa, en internet o por otros medios” (Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Observación General N°34. CCPR/C/GC/31. 12 de septiembre de 2013. Párr. 44) o “(u)na definición de esta índole de los periodistas incluye a quienes trabajan en medios de información y al personal de apoyo, así como a quienes trabajan en medios de comunicación de la comunidad y a los ´periodistas ciudadanos´ cuando desempeñan por un tiempo esa función” (Informe del Relator especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, Frank La Rue. Naciones Unidas. Asamblea General A/HRC/20/17. 4 de junio de 2012. Párr. 4). En igual sentido se expidió el Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias de Naciones Unidas (Asamblea General A/HRC/20/22. 10 de abril 2012. Párr. 26).

VII. Capítulo IX. Control ciudadano

En el capítulo se refiere a la obligatoriedad en el uso de la identificación de los agentes (art. 41) y estipula el derecho de los ciudadanos a tomar imágenes de los operativos de las fuerzas de seguridad, con el límite de no interferir en el ejercicio de sus funciones (art. 42).

En lo que refiere a la identificación de los agentes, podría referirse a la responsabilidad de los funcionarios jerárquicos ante el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo, de forma tal que sirva para compeler a verificar la identificación de sus subalternos.

Sobre la toma de imágenes, es un gran acierto regular el vacío normativo para evitar detenciones arbitrarias. Sin embargo, la referencia a “(e)l único límite a este derecho es cuando la toma de imágenes interfiera en el ejercicio de las tareas de las fuerzas policiales y de seguridad” puede obstaculizar la finalidad, pues será el mismo funcionario quien decida si interfiere o no en su ejercicio, o se justificaría en esto. En cambio, sin esa expresión, a priori, no modificaría las circunstancias fácticas.

Propuesta de agregado

En atención al objetivo del proyecto consideramos relevante proponer dos incorporaciones: a) utilización de cámaras corporales y b) estipular que los agentes deban dejar el arma de fuego provista para sus funciones al finalizar su turno.

En lo que respecta al punto a), la utilización de cámaras corporales, con audio incluido, permitirá reducir los casos de violencia institucional y, eventualmente, esclarecerlos. Las mismas deberán encenderse al momento de interceptar a una persona y mantenerse encendidas hasta la finalización de la intercepción o llegada de los testigos. Esto producirá diversos beneficios en la administración de justicia, como elemento probatorio; en la transparencia pública, permitiendo el control de los funcionarios públicos; y en la disminución de casos de violencia institucional.

Como se indicó previamente, los sujetos pasivos de la violencia institucional son personas con serias dificultades para acceder a los entes jurisdiccionales por cuestiones socioeconómicas.  Quienes logran acceder se encuentran con el descreimiento de su versión de los hechos, siendo su palabra contra la del agente de seguridad. El manto de impunidad genera mayor desconfianza de estos sectores vulnerables y mayor confianza en los agentes que saben de la falta de consecuencias por su accionar.

Si el empleo de cámaras corporales es obligatorio y su incumplimiento genera una sanción administrativa, habrá mayores posibilidades de reducir y esclarecer los hechos, tanto por contar con material probatorio, como la consecuente sensibilización de los funcionarios judiciales, que podrán constatar en primera persona los padecimientos de las víctimas.

En lo que respecta al punto b), sobre estipular que los agentes deban dejar el arma de fuego provista para sus funciones al finalizar su turno, debe considerarse la alta incidencia en las muertes de civiles, tanto de personas que cometen algún delito como de terceros, y funcionarios de las fuerzas de seguridad.

En concreto, se trata de limitar el denominado “estado policial”, por el cual los agentes de seguridad están obligados a intervenir ante cualquier ilícito que presencian, aun estando fuera de servicio o retirados.

Entre los derechos que derivan del estado policial, se encuentra la posibilidad de que cada efectivo circule con el arma reglamentaria y se la lleve a su casa fuera de su horario laboral. El uso del arma en conflictos personales, de tipo vecinal o familiares, pone de relieve el carácter altamente problemático de esta facultad de portar sus armas reglamentarias las 24 horas del día. Como están habilitados a portar el arma con el cartucho en la recámara y el martillo bajo, los funcionarios pueden abrir fuego con sólo apretar la cola del disparador, esto los diferencia de los particulares que tienen habilitada la tenencia de armas. En casi todas las fuerzas de seguridad relevadas, los hechos de uso de la fuerza letal protagonizados por policías que estaban fuera de servicio son significativamente superiores a la cantidad de casos protagonizados por efectivos en servicio.

Al respecto, los datos del CELS indican que, entre 1996 y 2014, el 46% de las víctimas de la acción de las fuerzas de seguridad en CABA y Conurbano murieron a manos de funcionarios que no estaban en servicio. Ese porcentaje fue mayor en los últimos años: 67% en 2015, 54,4% en 2016 y de 64,5% en 2017. Por otro lado, los datos brindados por el Programa de Uso racional de la Fuerza (2012-2015) indican que el 90% de los particulares que murieron en enfrentamientos fue por agentes fuera de servicio. En lo que respecta a agentes de seguridad muertos fuera de servicio en ocasión de un enfrentamiento es de un promedio del 74% entre 1996 y 2017, en CABA y Gran Buenos Aires. En 2018, del 71%.

Es relevante el caso de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, pues carecen del estado policial conforme el art. 9 del Decreto nro. 836/08 El personal policial aeroportuario, al cumplir su horario laboral se convierte en un ciudadano más, y debe depositar el arma en un lugar previsto, confiando en la seguridad que brindan sus colegas en actos de servicio. Es decir, hay una interrupción que aleja el arma del cuerpo, cuando descansa, el policía pasa a ser un civil como todos, y por lo tanto, la pérdida del arma disminuye su situación de uso en forma reactiva.

Cátedra Derecho UBA: Aspectos Jurídicos de la Violencia Institucional.

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